Để góp phần phục vụ công tác sơ kết, dựa trên các tiêu chí đánh giá khoa học về tính hoàn thiện của một hệ thống pháp luật; đối chiếu với yêu cầu và nội dung đề ra của Nghị quyết 48; kết hợp với thực tiễn xây dựng, hoàn thiện và thi hành pháp luật; chúng tôi bước đầu có một số nhận xét, đánh giá thực trạng và nhu cầu pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước và pháp luật về quyền con người hiện nay ở nước ta. 

1. Thực trạng pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước và pháp luật về quyền con người ở nước ta hiện nay

1.1. Thực trạng pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước 

1.1.1. Về tính toàn diện của pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước  

Nghị quyết 48, trước hết, đòi hỏi việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước (BMNN) phải thể chế hoá các quan điểm về “xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (NNPQ XHCN); cụ thể hoá đầy đủ nguyên tắc hiến định: Quyền lực nhà nước (QLNN) là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước (CQNN) trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. 

Có thể nói, dưới ánh sáng của đường lối đổi mới, về phương diện lý luận tổ chức BMNN, Đảng và Nhà nước ta có hai cống hiến lớn: (i) lần đầu tiên ghi nhận trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi một số điều năm 2001): “Nhà nước Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa (CHXHCN) Việt Nam là NNPQ XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân” (Điều 2) và (ii), cũng lần đầu tiên trong Hiến pháp nước ta thừa nhận nguyên tắc tổ chức và hoạt động mới của BMNN là: “QLNN là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các CQNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” (Điều 2).

Hai điểm mới quan trọng nhất nói trên đã chỉ đạo việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức BMNN ta như thế nào? Đã thể hiện một cách toàn diện trong tổ chức BMNN ra sao? và đã đi vào thực tiễn lập pháp cũng như tổ chức thực hiện pháp luật trên lĩnh vực này như thế nào trong thời gian qua? Có thể đánh giá như sau:

Một là, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi một số điều năm 2001) không những đã thể chế hai quan điểm chỉ đạo đó thành quy định về bản chất và là nguyên tắc tổ chức và hoạt động của BMNN cần phải tiếp tục xây dựng và hoàn thiện, mà còn bước đầu được cụ thể hoá, nhất là qua các quy định về thẩm quyền lập pháp, thẩm quyền quyết định và thẩm quyền giám sát tối cao của Quốc hội với những sửa đổi, bổ sung phù hợp, minh bạch, rõ ràng hơn, như: “Quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh” (khoản 1 Điều 84); “Quyết định chính sách tài chính tiền tệ quốc gia… phân bổ ngân sách trung ương” (khoản 3, 4 Điều 84). Phân định thẩm quyền đúng đắn hơn theo tinh thần pháp quyền giữa Quốc hội và cơ quan thường trực giữa hai kỳ họp của nó, như không giao cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét phê chuẩn nhân sự theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ giữa hai kỳ họp của Quốc hội. Điều chỉnh nhiệm vụ quyền hạn của Viện Kiểm sát nhân dân (KSND) cho phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội mới. Theo đó, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Quốc hội được ban hành (ngày11/4/2007) đã tổ chức lại một số cơ quan của Quốc hội, nhằm xây dựng một Quốc hội mạnh và thực quyền.

Cùng với việc điều chỉnh lại thẩm quyền, trách nhiệm của các CQNN nói chung, pháp luật về cán bộ công chức nhà nước nói riêng cũng được hoàn thiện thêm một bước bằng việc ra đời một số luật mới lần đầu tiên được ban hành ở nước ta như Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (nâng Pháp lệnh Cán bộ, công chức thành Luật).

Hai là, tuy nhiên, theo đòi hỏi về tính toàn diện của việc thể chế hai quan điểm chỉ đạo nói trên, xét cả trên phương diện xây dựng và hoàn thiện pháp luật lẫn trên bình diện tổ chức thực hiện pháp luật hiện hành về tổ chức BMNN, còn bộc lộ một số khiếm khuyết sau đây:

 - Tư duy pháp lý về xây dựng NNPQ chậm hình thành. Một số vấn đề ở tầm quan điểm, chủ trương lớn về tổ chức bộ máy chưa được làm sáng rõ nên không đạt được sự dứt khoát và mạnh mẽ trong thiết kế mô hình tổ chức, nhất là, thiếu sự nhận thức thống nhất và quy định phù hợp trong việc xác định nhiệm vụ và thẩm quyền của các cơ quan trong BMNN. Điều đó thể hiện trên một số mặt chủ yếu sau đây:

+ Hiến pháp là đạo luật cơ bản, nhưng ngay nội dung của nó cũng chưa xác định được cơ quan nào là cơ quan hành pháp, cơ quan nào là cơ quan tư pháp. Điều đó dẫn đến việc quy định thẩm quyền không rõ ràng, ảnh hưởng đến việc tổ chức và thực hiện pháp luật của các cơ quan này trong thực tế;

+ Mô hình tổ chức bộ máy NNPQ XHCN khác với mô hình tổ chức BMNN theo Hiến pháp năm 1980 như thế nào chưa thật tường minh về nhận thức lý luận. Nguyên nhân cơ bản là do chưa có sự nhận thức đầy đủ và thống nhất nguyên tắc hiến định: “QLNN là thống nhất có sự phân công và phối hợp giữa các CQNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Vì vậy, ngay trong Hiến pháp, việc phân công, phân nhiệm nhiệm vụ quyền hạn của các nhánh QLNN về lập pháp, hành pháp và tư pháp chưa thật phù hợp. Ví như khi quy định nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội vẫn còn chịu ảnh hưởng của nguyên tắc tập quyền XHCN, thừa nhận sự thống nhất của QLNN thể hiện tập trung ở Quốc hội, nên đã quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến. Còn nếu thừa nhận nguyên tắc QLNN là thống nhất ở nhân dân (cả ba quyền đều cùng một nguồn gốc, một bản chất và một mục đích thống nhất là nhân dân) thì quyền lập hiến phải thuộc về nhân dân như Hiến pháp năm 1946, chứ không phải thuộc về Quốc hội như quy định của Hiến pháp hiện hành.

- Tư duy về mô hình tổ chức BMNN theo Hiến pháp năm 1992 còn ít nhiều chịu ảnh hưởng của tư duy nhà nước bao cấp và kế hoạch hoá trước đây, nên việc thể chế hai quan điểm mới nói trên chưa thật sự nhất quán. Ví như mặc dầu đã bỏ chức năng kiểm sát chung, nhưng vẫn giữ lại nhiệm vụ quyền hạn kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện KSND. Chính phủ vẫn là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất với nhiệm vụ quyền hạn rất thụ động, chấp hành là chủ yếu… Tư duy pháp lý của mô hình tổ chức bộ máy NNPQ XHCN chậm ra đời đã hạn chế sự hình thành của một số thiết chế về kiểm soát quyền lực nhà nước như cơ chế bảo hiến chuyên trách; chuyển Viện KSND thành Viện Công tố; tổ chức lại mô hình thi hành án hình sự theo tư duy mới. Tất cả điều đó trên thực tế đã làm chậm quá trình cải cách BMNN.

Ba là, tính toàn diện của pháp luật về tổ chức BMNN theo Nghị quyết 48 còn đòi hỏi phải: “Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động Quốc hội theo hướng nâng cao chất lượng lập pháp, bảo đảm tốt hơn tính dân chủ, pháp chế, công khai minh bạch của hệ thống pháp luật”. Xem xét tính toàn diện của pháp luật về tổ chức BMNN theo các đòi hỏi về quyền lập pháp, có thể rút ra một số đánh giá sau đây:

- Xét về tổ chức bộ máy Quốc hội đã có một bước đổi mới theo định hướng nâng cao chất lượng lập pháp. Một số tư duy mới về tổ chức hoạt động của Quốc hội đã ra đời như: tăng cường chất lượng và số lượng các cơ quan của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội chuyên trách theo định hướng muốn Quốc hội mạnh phải xây dựng hai trụ cột của Quốc hội là các Uỷ ban, Hội đồng Dân tộc và đại biểu Quốc hội phải mạnh. Tuy nhiên, các tư duy về Quốc hội theo mô hình nhà nước kế hoạch hóa quan liêu bao cấp trước đây vẫn còn thể hiện trong Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội hiện hành. Đó là còn một số quy định về nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội chưa thật phù hợp (như giám sát văn bản quy phạm pháp luật, giám sát hoạt động tư pháp). Tổ chức và hoạt động của các cơ quan của Quốc hội chưa phù hợp với tính chất và đặc trưng của cơ quan lập pháp. Sự khác nhau căn bản giữa lập pháp và hành pháp là ở chỗ, trong tổ chức của mình, Quốc hội không có các cấp, các chức vụ hành chính; không có người quản lý, người bị quản lý. Tất cả các đại biểu Quốc hội đều bình đẳng với nhau về nhiệm vụ và quyền hạn. Nhưng trên thực tế, các cơ quan của Quốc hội lại được hành chính hoá. Trong các Uỷ ban và Hội đồng Dân tộc có các cấp bậc khác nhau từ Chủ nhiệm, các Phó Chủ nhiệm, đại biểu chuyên trách thường trực, đại biểu chuyên trách không thường trực, đại biểu là thành viên. Các chức danh đó lại có chế độ chính sách khác nhau, không tạo ra môi trường bình đẳng và độc lập trong tổ chức và hoạt động của đại biểu. Luật Bầu cử Quốc hội chưa có sự đổi mới theo tư duy xây dựng NNPQ XHCN của dân, do dân và vì dân để gắn trách nhiệm của đại biểu với cử tri, để cử tri giám sát được đại biểu. Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội lần đầu tiên ra đời ở nước ta nhằm cụ thể hóa nhiệm vụ và quyền hạn giám sát tối cao của Quốc hội, nhưng các quy định về chủ thể, nội dung, phạm vi, khách thể, đối tượng giám sát cần phải được rà soát để xác định cho phù hợp, khả thi và minh bạch hơn. Tư duy về Quốc hội toàn quyền trong mô hình nhà nước quan liêu bao cấp vẫn còn thể hiện trong Luật Hoạt động giám sát. Quyết định các vấn đề trọng đại của đất nước là một trong ba chức năng cơ bản của Quốc hội nước ta. Nhưng đến nay, Quốc hội vẫn chưa xây dựng được luật về hoạt động quyết định những vấn đề trọng đại của đất nước để cụ thể hóa việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn này, nhất là quy trình, thủ tục thực hiện theo nguyên tắc “dân chủ, đảm bảo để nhân dân tích cực tham gia vào các hoạt động của các cơ quan dân cử” như Nghị quyết 48 yêu cầu, dù đã ba lần Quốc hội ra Nghị quyết quy định những công trình trọng điểm quốc gia thuộc thẩm quyền quyết định của mình.  

- Chất lượng lập pháp có tiến bộ hơn, hạn chế được phần nào tình trạng “luật khung”, “luật ống” với những quy định không có nội dung điều chỉnh. Nhìn tổng thể so với trước đây, hệ thống pháp luật nước ta đã tương đối đầy đủ. Trên các lĩnh vực của đời sống xã hội từ kinh tế, văn hoá, giáo dục, khoa học công nghệ, xã hội, an ninh quốc phòng, các giao lưu dân sự, phòng chống tội phạm… đều đã có các đạo luật, bộ luật điều chỉnh. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật đó đang tồn tại nhiều “lỗ hổng”, sự điều chỉnh pháp luật ngay trong một lĩnh vực cũng còn nhiều khoảng trống. Ngay trong lĩnh vực tổ chức BMNN, thẩm quyền của lập pháp, hành pháp chưa được phân định rõ ràng trong nhiều lĩnh vực quan hệ cụ thể, nên trên thực tế còn để trống nhiều quan hệ xã hội chưa có pháp luật điều chỉnh. Ví như Hiến pháp năm 1992 quy định: Quốc hội có thẩm quyền quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia (khoản 4 Điều 84), nhưng chính sách tài chính tiền tệ quốc gia có nội hàm thế nào thì rất khó xác định khi xây dựng các luật về ngân hàng, luật về ngân sách. Đối với những đạo luật chuyên ngành khác như Luật Đất đai, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Bảo vệ rừng, Luật Đầu tư… cũng chưa xác định được thẩm quyền của Quốc hội và Chính phủ, của các Bộ ngành và chính quyền địa phương trong các quan hệ cụ thể, mà chỉ quy định chung chung mang tính nguyên tắc, nên khó tổ chức thực hiện. Hiến pháp quy định Quốc hội có 14 nhiệm vụ quyền hạn, nhưng có một số nhiệm vụ quyền hạn chưa được cụ thể hoá thành luật nên các nhiệm vụ đó chưa được thực hiện. Ví dụ như quyết định việc trưng cầu dân ý, quyết định đại xá…

Như vậy, có thể nhận xét rằng, pháp luật về tổ chức BMNN trong các lĩnh vực cụ thể còn có “khoảng trống” trong việc quy định thẩm quyền (nhiệm vụ và quyền hạn) giữa Quốc hội và Chính phủ. “Khoảng trống” pháp luật đó làm cho việc phân công, phân nhiệm một cách rạch ròi nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội trong mối quan hệ với hành pháp theo đòi hỏi của nguyên tắc tổ chức QLNN trong NNPQ XHCN mà Đảng và Nhà nước ta đề ra chưa được thực hiện một cách rõ ràng, minh bạch, làm cho lao động QLNN không đề cao được trách nhiệm của từng chủ thể, đánh giá thành tích và khuyết điểm sai lầm sẽ chung chung, không chỉ rõ được chủ thể chịu trách nhiệm.

Bốn là, tính toàn diện về pháp luật tổ chức BMNN theo Nghị quyết 48 đòi hỏi: “xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức, cán bộ và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước phù hợp với mục tiêu, yêu cầu cải cách hành chính nhà nước… Xóa bỏ vai trò chủ quản của cơ quan hành chính đối với doanh nghiệp để các cơ quan này tập trung làm tốt chức năng quản lý nhà nước theo luật. Đơn giản hóa và công khai, minh bạch các thủ tục hành chính, đặc biệt là các thủ tục liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của người dân và doanh nghiệp”. Xem xét các đòi hỏi trên, có thể nhận thấy rằng:

- Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức, và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước đã có sự chú trọng tới việc cải cách hành chính, thu gọn đầu mối các Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ. Tuy nhiên, bộ máy hành chính đã “không gọn” mà ngày càng “phình to” cùng với hoạt động lập pháp của Quốc hội và hoạt động lập quy của Chính phủ. Đối với hoạt động lập pháp của Quốc hội, nhiều tổ chức và con người “ăn theo” ra đời cùng với việc xây dựng, ban hành luật. Đối với hoạt động lập quy của Chính phủ, tình trạng đẻ ra Tổng cục ở các Bộ ngày càng phổ biến, việc chia tách huyện, xã cũng làm cho bộ máy phình to, tiêu tốn ngân sách ngày càng lớn trong lúc điều kiện vật chất, đường sá, thông tin liên lạc ngày càng được cải thiện. Xét trong mối quan hệ với ngân sách nhà nước, có thể xem đây là một biểu hiện tiêu cực của hoạt động lập pháp và hoạt động lập quy, làm cho BMNN ngày càng phình to, trái với yêu cầu cải cách hành chính. Theo số liệu của Bộ Nội vụ năm 2001, cả nước có 622 huyện, quận; 10.611 xã, phường; năm 2005 có 670 huyện, quận, 10.862 xã; phường, còn hiện nay có tới 691 huyện quận, 11.062 xã, phường;

- Hiến pháp cũng như Luật Tổ chức Chính phủ chưa làm rõ được vị trí vai trò của Chính phủ trong NNPQ XHCN là cơ quan hành pháp cao nhất. Chính phủ, theo Hiến pháp hiện hành là “cơ quan hành chính nhà nước cao nhất”. Chúng ta biết rằng, hành pháp (executive) và hành chính (administraition) là những khái niệm khác nhau. Hành pháp dùng để chỉ hoạt động hoạch định và điều hành chính sách quốc gia. Hành chính dùng để chỉ hoạt động chấp hành chính sách của các công chức. Tổ chức bộ máy và cán bộ của Chính phủ là để hoạt động hoạch định, điều hành chính sách gắn liền với các chính khách - những nhà hoạt động chính trị như Thủ tướng, các Bộ trưởng, chứ không phải là những hoạt động chấp hành chính sách một cách thuần túy của các công chức. Vì không phân biệt hành pháp khác với hành chính, nên trong tổ chức và hoạt động của mình, Chính phủ chưa trở thành chủ thể có nhiệm vụ hàng đầu là hoạch định chính sách quốc gia. Công việc hoạch định chính sách quốc gia, đặc biệt là chính sách trong các dự án luật phần lớn được giao phó cho các Bộ là chủ yếu. Vì thế, trên nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội, Chính phủ chưa đề ra được chính sách quốc gia một cách bài bản, khoa học dưới dạng các chiến lược quốc gia. Ví như chiến lược quốc gia về thuế; chiến lược quốc gia về tài nguyên khoáng sản… đến nay không rõ. Trong điều kiện hội nhập và mở cửa, sự thăng trầm của một đất nước phụ thuộc rất nhiều vào vai trò của Chính phủ - người trực tiếp chèo lái con thuyền đất nước đi đến giàu mạnh, văn minh, Hiến pháp và Luật tổ chức Chính phủ phải xác định lại vị trí của Chính phủ là cơ quan hành pháp cao nhất, là người trực tiếp điều hành xã hội. Muốn điều hành được xã hội một cách chủ động, linh hoạt, Chính phủ phải là người có vai trò hoạch định và điều hành chính sách quốc gia.

- Điều 112 Hiến pháp năm 1992 quy định nhiệm vụ quyền hạn của Chính phủ còn mang nặng tư duy về Chính phủ trong nhà nước hành chính quan liêu bao cấp. Các nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ được quy định khá thụ động, chủ yếu là chấp hành, thi hành. Nhưng Chính phủ trong NNPQ XHCN có thể định nghĩa một cách ngắn gọn là “Phủ” ra chính sách. Tiếc rằng, Hiến pháp đã không làm nổi rõ thẩm quyền đó của Chính phủ. Đồng thời, Hiến pháp liệt kê đến 11 khoản về nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ ở Điều 112, song vẫn không đầy đủ. Bởi, Chính phủ là người điều hành xã hội, trong khi xã hội lại thường xuyên vận động và phát triển. Vì vậy, việc liệt kê các nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ như Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính phủ hiện hành là không phù hợp. Chỉ cần quy định rõ ràng, minh bạch thẩm quyền của Quốc hội và các cơ quan tư pháp, còn lại là thẩm quyền của Chính phủ. Thẩm quyền của Chính phủ bị giới hạn bởi thẩm quyền của Quốc hội và các cơ quan tư pháp. Việc quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ theo phương pháp liệt kê sẽ dẫn Chính phủ đến thụ động, thiếu năng động, sáng tạo trong hoạt động.

- Pháp luật về hành chính, theo Nghị quyết 48 của Bộ Chính trị yêu cầu đến năm 2010 phải “xóa bỏ vai trò chủ quản của cơ quan hành chính đối với doanh nghiệp, để các cơ quan này tập trung làm tốt chức năng quản lý theo luật”. Có thể nói, cho đến nay, pháp luật chẳng những chưa xóa bỏ được quan hệ “cha - con” giữa các cơ quan hành chính chủ quản với các doanh nghiệp, mà do lợi ích thị trường ngày càng phát triển, quan hệ “cha - con” ấy ngày càng sâu nặng mà chưa có cơ chế pháp lý ngăn chặn. Quan hệ “ngầm” giữa QLNN với các tập đoàn, doanh nghiệp có xu hướng phát triển, nhưng chưa có pháp luật minh bạch hóa quan hệ này nhằm phòng chống tham nhũng, tiêu cực. Theo dư luận xã hội, đằng sau các quan chức hành chính đều có bóng dáng doanh nghiệp, tập đoàn thuộc ê kíp của mình, nhưng đến nay vẫn không có cơ chế pháp lý phát hiện và minh bạch hóa quan hệ đó. Chính vì pháp luật chưa đóng được vai trò xóa bỏ quan hệ chủ quản giữa các cơ quan hành chính với các doanh nghiệp, nên các cơ quan này chưa làm tốt chức năng quản lý nhà nước của mình. Theo nhận định của Báo cáo phát triển Việt Nam năm 2010 thì: “Tham nhũng không gây cản trở nhiều lắm cho hoạt động của doanh nghiệp, song mức độ hối lộ tính bằng phần trăm trong doanh thu thì không hề giảm”¹. Tình trạng tài nguyên, khoáng sản được khai thác một cách bừa bãi, xuất thô qua biên giới không kiểm soát được ở nhiều tỉnh thành trong thời gian qua là một minh chứng.

- “Đơn giản hóa và công khai, minh bạch các thủ tục hành chính, đặc biệt là các thủ tục liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của người dân và doanh nghiệp” theo yêu cầu của Nghị quyết 48 đã được đẩy mạnh. Tuy nhiên, cải cách thủ tục hành chính chỉ có hiệu quả khi tiến hành song song, đồng bộ với cải cách thiết chế, cải cách tổ chức bộ máy hành chính và con người. Tiếc rằng thời gian qua, cải cách thiết chế, cải cách tổ chức bộ máy công chức, công vụ không được coi trọng và tiến hành song song với cải cách thủ tục hành chính. Do đó, mặc dầu thủ tục hành chính đã được đơn giản hóa, nhưng đi vào cuộc sống còn rất khó khăn vì tổ chức bộ máy và con người chưa được cải cách tương xứng. Công chức, công vụ đã được điều chỉnh bằng luật, nhưng tác dụng điều chỉnh còn hạn chế, trách nhiệm chưa được đề cao; đạo đức nghề nghiệp cho từng loại cán bộ công chức chưa hình thành;

- Pháp luật về khiếu nại tố cáo chưa “đảm bảo cho mọi quyết định và hành vi hành chính trái pháp luật đều được phát hiện và có thể bị khởi kiện trước Tòa án”. Các quyền và lợi ích hợp pháp của người dân khi bị CQNN và những người có thẩm quyền xâm hại chưa có cơ chế giải quyết bình đẳng, đơn giản, thuận lợi cho người dân;

- Pháp luật về tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra chưa đảm bảo cho toàn bộ mọi hoạt động của hành pháp đều được kiểm soát. Có thể nói, pháp luật về tổ chức bộ máy hành pháp chưa coi trọng xây dựng cơ chế kiểm soát QLNN bên trong bộ máy của mình. Bản thân hành pháp chưa kiểm soát được chính mình thì khó mà kiểm soát được xã hội;

- Pháp luật về chính quyền địa phương (Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân) vẫn còn mang nặng tư duy của mô hình tổ chức cũ, chậm được đổi mới do thiếu một hệ thống quan điểm lý luận nhất quán về mô hình tổ chức chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương gồm mấy cấp hoàn chỉnh? Uỷ ban nhân dân là cơ quan thường trực giữa hai kỳ họp của Hội đồng nhân dân cùng cấp như trước đây, hay Hội đồng nhân dân có cơ quan thường trực riêng của mình? Ở địa phương có tổ chức theo hai nhánh QLNN có tính độc lập tương đối như ở trung ương (lập pháp và hành pháp) hay không? QLNN ở trung ương và QLNN ở địa phương quan hệ theo phân cấp do lập quy điều chỉnh như hiện này hay theo phân quyền do hoạt động lập pháp điều chỉnh? Những vấn đề đó chưa được làm sáng rõ và thống nhất nhận thức, nên pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương không ổn định và chủ yếu được điều chỉnh bằng hoạt động lập quy của Chính phủ.

Năm là, xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của BMNN còn đòi hỏi phải tiếp tục “xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp... xác định đúng, đủ quyền năng và trách nhiệm pháp lý cho từng cơ quan, chức danh tư pháp” theo quan điểm chỉ đạo của Nghị quyết 48. Đối chiếu với thực tiễn lập pháp và tổ chức thi hành pháp luật, có thể nhận thấy rằng, một số tư duy pháp lý mới, tiến bộ phù hợp với việc xây dựng NNPQ XHCN đã được thể chế hóa và ghi nhận trong pháp luật về tổ chức và hoạt động tư pháp như: tăng cường tranh tụng, coi trọng chứng cứ, giảm bớt các tội danh có khung hình phạt tử hình… Tuy nhiên, nhìn chung cải cách tư pháp, trong đó có đổi mới tư duy pháp lý về tổ chức và hoạt động tư pháp, còn chậm, chưa tương xứng với đòi hỏi của Nghị quyết số 49 của Bộ Chính trị về cải cách tư pháp. Biểu hiện qua những điểm chủ yếu sau:

- Các cấp Tòa án chưa thật sự đảm bảo tính độc lập trong xét xử. Tình trạng dựa dẫm, ỷ lại vào sự chỉ đạo của cá nhân có thẩm quyền của Tòa án cấp trên đối với việc xét xử - nhất là các vụ án điểm - vẫn còn xảy ra. “Các thẩm phán thường tham khảo ý kiến Toà án cấp trên trước khi đưa ra phán quyết đối với vụ việc mà họ đang thụ lý” (nhận định của Báo cáo phát triển Việt Nam năm 2010). Cơ chế quản lý Tòa án địa phương theo hướng đảm bảo tính độc lập giữa các cấp Toà án trong hoạt động xét xử chưa được hoàn thiện theo đòi hỏi của Nghị quyết số 48. Chưa có chế tài pháp lý đủ mạnh để ngăn cấm hiện tượng này. Thẩm phán chưa đóng được vai trò là người trọng tài, mà vẫn còn đóng vai trò là một bên tham gia tố tụng vào vụ án;

- Còn một số lĩnh vực của đời sống xã hội chưa được tài phán bằng con đường Tòa án, như pháp luật chưa giao cho Toà án phán quyết những văn bản quy phạm pháp luật trái Hiến pháp, luật của các CQNN có thẩm quyền. Như vậy, theo Nghị quyết 48, pháp luật hiện hành chưa xác định đủ quyền năng và trách nhiệm pháp lý cho Toà án - trung tâm của quyền tư pháp;

- Viện KSND là cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Theo pháp luật hiện hành, Viện KSND không chỉ có quyền công tố mà còn có cả quyền kiểm sát hoạt động tư pháp. Giao cho Viện KSND chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp là không phù hợp với điều kiện xây dựng NNPQ XHCN. Bởi vì, việc thực hiện thẩm quyền kiểm sát hoạt động tư pháp chủ yếu là kiểm sát hoạt động xét xử sẽ ảnh hưởng đến nguyên tắc độc lập khi xét xử của Toà án. Đương nhiên, cơ quan công tố có quyền kiểm sát điều tra, bởi vì cơ quan này phải sử dụng kết quả điều tra để truy tố một nghi can ra trước Toà án. Pháp luật cần phải làm rõ thẩm quyền công tố và thẩm quyền kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện KSND. Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi một số điều năm 2001) không quy định cơ quan nào là cơ quan tư pháp. Vậy kiểm sát hoạt động tư pháp là kiểm sát cơ quan nào và hoạt động nào? Như vậy, so với yêu cầu của Nghị quyết 48 có thể thấy rằng, pháp luật chưa xác định đúng quyền năng của Viện KSND để chuyển Viện KSND đảm đương chức năng công tố là chủ yếu;

- Các cơ quan điều tra - theo yêu cầu của Nghị quyết 48 - phải thu gọn đầu mối, nhưng đến nay vẫn chưa làm được, mà lại có xu hướng “nở ra” do Bộ Công an hình thành nhiều Tổng cục mới. Pháp lệnh về Tổ chức cơ quan điều tra năm 2004 đã bỏ cơ quan điều tra chuyên trách, đưa công tác phòng ngừa tội phạm vào cùng chung một tổ chức đảm nhiệm. Theo hướng này, công tác phòng ngừa tội phạm có thể bị coi nhẹ, vì tổ chức đảm nhiệm sẽ tập trung ưu tiên vào công tác điều tra, xử lý tội phạm để đảm bảo các quy định tố tụng theo luật định. Phòng ngừa tội phạm là công việc âm thầm, kiên trì, không dễ cân đong đo đếm được thành tích, không có biểu dương khen “nóng”, kịp thời như điều tra chống tội phạm, vì thế trong mối quan hệ với điều tra tội phạm, thì phòng ngừa tội phạm thường bị “lép vế” hơn trong chỉ đạo và điều hành công việc của người đứng đầu cơ quan. Tình hình tội phạm hình sự hiện nay khá phức tạp. Điều đó do nhiều nguyên nhân, nhưng trong đó có nguyên nhân công tác phòng ngừa tội phạm chưa được coi trọng đúng mức so với công tác điều tra tội phạm. Pháp luật về tổ chức bộ máy trong lĩnh vực tư pháp cần phải được hoàn thiện theo hướng tăng cường công tác phòng ngừa tội phạm. Do vậy, phòng ngừa tội phạm phải được tổ chức thành một cơ quan tách khỏi cơ quan điều tra trong các lực lượng công an. Theo đó, trước mắt cần phải sửa đổi Pháp lệnh về Tổ chức cơ quan điều tra.

1.1.2. Về tính đồng bộ của pháp luật trong tổ chức BMNN

- Để đảm bảo tính đồng bộ trong xây dựng pháp luật về tổ chức BMNN theo Nghị quyết 48 đòi hỏi “hoạt động của Đảng phù hợp với Hiến pháp và pháp luật”. Với vai trò lãnh đạo của mình, phương thức lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động lập pháp đã có sự đổi mới, nhằm phát huy dân chủ, tăng cường trách nhiệm của Quốc hội, Chính phủ trong xây dựng và ban hành pháp luật. Tuy nhiên, trong hoạt động của mình còn một số ít quyết định cụ thể có tính chất áp dụng pháp luật chưa thật phù hợp, dẫn đến sự thiếu đồng bộ và thống nhất giữa văn bản của Đảng và văn bản của Nhà nước (ví dụ như sáp nhập Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội với Văn phòng HĐND tỉnh, trong lúc Luật tổ chức Quốc hội vẫn còn quy định Đoàn đại biểu Quốc hội có trụ sở, văn phòng giúp việc (khoản 3 Điều 60);

- Tính đồng bộ của pháp luật về tổ chức BMNN theo Nghị quyết 48 đòi hỏi xây dựng và hoàn thiện pháp luật về nội dung phải đồng bộ với xây dựng và hoàn thiện pháp luật về thủ  tục “quy trình xây dựng, ban hành và công bố văn bản quy phạm pháp luật thống nhất cho cả trung ương và địa phương”; “Đơn giản hoá và công khai, minh bạch các thủ tục hành chính, đặc biệt là các thủ tục liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của người dân và doanh nghiệp”; “Cải cách mạnh mẽ các thủ tục tố tụng tư pháp theo hướng dân chủ, bình đẳng, công khai, minh bạch, chặt chẽ, nhưng thuận tiện, bảo đảm sự tham gia và giám sát của nhân dân đối với hoạt động tư pháp”… Trong mối quan hệ với các đòi hỏi này, có thể có một số nhận xét sau đây:

+ Quy trình xây dựng, ban hành và công bố văn bản quy phạm pháp luật đã có luật và đã được Quốc hội hai lần sửa đổi, bổ sung. Luật này đã chứa đựng những tư duy pháp lý mới theo hướng minh bạch, chặt chẽ, dân chủ hơn. Tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn chưa xác định đầy đủ và hợp lý vị trí, vai trò, trách nhiệm của các chủ thể tham gia trong quy trình xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh; dân chủ hoá trong quy trình còn mang tính hình thức, chưa có chế tài đủ mạnh về trách nhiệm của các chủ thể tham gia xây dựng pháp luật, chưa phát huy được vai trò của các tầng lớp nhân dân tham gia vào các công đoạn của quy trình lập pháp. Vì thế, quy trình lập pháp hiện hành chưa thực sự góp phần làm chuyển biến căn bản chất lượng của hoạt động lập pháp

+ Thủ tục hành chính được quan tâm cải cách theo hướng đơn giản, công khai và minh bạch, nhưng sự thuận lợi cho người dân còn rất hạn chế, nhất là các thủ tục liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của người dân. Vì thế, thủ tục hành chính chưa thân thiện và làm người dân hài lòng. Người dân và doanh nghiệp còn phàn nàn đối với các dịch vụ công. Từ thái độ thiếu niềm nở của những công chức hàng ngày tiếp xúc với dân, đến thủ tục nhiêu khê “một cửa nhưng nhiều khoá, nhiều ngách”, giảm bớt thủ tục này, thủ tục khác lại sinh ra.

+ Thủ tục tố tụng tư pháp được cải cách theo hướng dân chủ, nhưng lại có xu hướng chuyển gánh nặng trách nhiệm pháp lý nghiêng về phía đương sự, nhất là trong quan hệ dân sự, quan hệ thi hành án dân sự. Cả các thủ tục hành chính lẫn thủ tục tố tụng tư pháp chưa đảm bảo được sự tham gia và giám sát thực sự của nhân dân, nên tiêu cực và tham nhũng có xu hướng ngày càng trầm trọng trong hành pháp và tư pháp, lòng dân chưa yên trong mối quan hệ với Nhà nước.

- Pháp luật về tổ chức BMNN còn đòi hỏi phải đồng bộ với pháp luật trong các lĩnh vực khác có liên quan. Đó là “Hoàn thiện pháp luật về giám sát tối cao của Quốc hội, cơ chế bảo vệ luật và Hiến pháp”; “Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo, bảo đảm mọi quyết định và hành vi hành chính trái pháp luật đều được phát hiện…”; “Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, bảo đảm mọi hoạt động quản lý nhà nước đều chịu thanh tra, kiểm tra… Ban hành Luật Công chức, công vụ, xác định rõ cơ quan, công chức nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật cho phép”; “sớm xây dựng Luật Phòng, chống tham nhũng, thực hiện nguyên tắc người đứng đầu cơ quan, tổ chức phải chịu trách nhiệm về hành vi vi phạm pháp luật nghiêm trọng của cán bộ do mình trực tiếp quản lý trong khi thi hành công vụ”; “xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bổ trợ tư pháp (luật sư, công chứng, giám định, cảnh sát tư pháp…) theo hướng ngày càng đáp ứng đầy đủ, thuận lợi các nhu cầu đa dạng về hỗ trợ pháp lý của nhân dân, doanh nghiệp”... Đối chiếu với thực tiễn lập pháp và thi hành pháp luật, có thể rút ra một số nhận xét sau:

+ Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, lần đầu tiên ra đời ở Việt Nam, đã cụ thể hoá quyền năng hiến định của Quốc hội, tạo điều kiện để hoạt động giám sát đi vào nề nếp. Tuy nhiên, đây là đạo luật mới nên cũng bộc lộ những hạn chế và đang có nhu cầu sửa đổi, bổ sung nhằm góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả của giám sát tối cao của Quốc hội. Cơ chế bảo vệ luật và Hiến pháp còn phi tập trung hoá nên hiệu quả không cao. Bản thân Quốc hội chưa có cơ chế pháp lý chuyên trách giám sát các hoạt động của mình, nhất là hoạt động lập pháp.

+ Luật sửa đổi bổ, sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo đã có hiệu lực gần năm năm nay, nhưng các quyết định hành chính và hành vi hành chính trái pháp luật chưa được phát hiện và xử lý kịp thời, cơ chế xử lý chưa hữu hiệu; người dân vẫn còn khiếu kiện kéo dài, vẫn còn thiệt thòi, thiếu bình đẳng trong việc giải quyết các hành vi hành chính và quyết định hành chính trái pháp luật.

+ Pháp luật về bổ trợ tư pháp (như luật sư, công chứng, giám định…) đã có sự hoàn thiện một bước, nhưng người dân - nhất là dân nghèo - chưa có điều kiện tiếp cận để đáp ứng các nhu cầu đa dạng về hỗ trợ pháp lý của mình.

+ Thanh tra, kiểm tra bên trong bộ máy hành chính chưa đảm bảo mọi hoạt động quản lý nhà nước đều được kiểm soát kịp thời. 

Từ các nhận xét trên, có thể rút ra một đánh giá khái quát rằng, pháp luật về tổ chức BMNN ta còn thiếu hoàn thiện và thiếu hiệu quả trong lĩnh vực kiểm soát QLNN bao gồm kiểm soát bên trong BMNN  (giữa ba quyền và giữa QLNN ở trung ương và QLNN ở địa phương) và kiểm soát từ bên ngoài đối với QLNN (kiểm soát của nhân dân thông qua các tổ chức chính trị, xã hội, nghề nghiệp đối với Nhà nước). Sự thiếu hoàn thiện đó làm cho pháp luật về tổ chức BMNN thiếu đồng bộ với pháp luật có liên quan, đã không góp phần đảm bảo cho BMNN hoạt động có hiệu lực và hiệu quả, phòng chống được tiêu cực, tham nhũng, tha hoá của QLNN.

1.1.3. Về sự phù hợp giữa các quy định pháp luật về tổ chức BMNN với các điều kiện kinh tế - xã hội hiện thực để đảm bảo cho pháp luật khả thi

Trong mối quan hệ này, có thể rút ra một số nhận xét sau:

- Có thể nói, sau hơn 20 năm tiến hành công cuộc đổi mới, nền kinh tế nước ta đã có sự thay đổi căn bản, với cấu trúc hệ thống kinh tế nhiều thành phần, mở cửa và hội nhập. Thượng tầng kiến trúc chính trị trong đó Nhà nước là trụ cột cũng đã có những cải cách, đổi mới, nhưng nhìn chung còn chậm. Đặc biệt, tính dân chủ công khai, minh bạch về tổ chức và hoạt động của BMNN - một đòi hỏi khách quan để thích ứng với một nền kinh tế chuyển đổi, mở cửa và hội nhập - diễn ra chậm chạp, chưa phù hợp với sự phát triển của kinh tế - xã hội. Đây cũng là một nguyên nhân dẫn đến tiêu cực, tham nhũng trong tổ chức và hoạt động của BMNN. Vì thế, dân chủ, công khai, minh bạch trong các quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của BMNN là đòi hỏi cấp thiết để đảm bảo cho cải cách đổi mới Nhà nước đồng bộ với sự phát triển kinh tế - xã hội, góp phần phòng chống tiêu cực, tham những, lãng phí có hiệu lực và hiệu quả thiết thực.

- Hoạt động lập pháp và lập quy của Nhà nước ta chưa chú trọng tính toán tới mối quan hệ với chi phí về ngân sách nhà nước phải bỏ ra để thực thi pháp luật. Do đó, nhiều quy định pháp luật do vô tình hay hữu ý đã “đẻ ra” bộ máy, “đẻ ra” con người, “đẻ ra” chức vụ, chế độ chính sách, làm cho chi phí ngân sách hành chính tăng lên, tiêu tốn nhiều tiền của của nhân dân mà hiệu lực, hiệu quả không tăng lên tương ứng. Điều đó làm cho BMNN ngày càng phình to ra, đi ngược lại xu hướng tinh giản BMNN mà Đảng ta đã đề ra. Ví dụ như việc ra đời các quỹ trong các dự án luật: quỹ bảo vệ môi trường là tổ chức tài chính được thành lập ở trung ương, ngành, lĩnh vực, địa phương (Điều 115 khoản 1 Luật Bảo vệ môi trường); quỹ khuyến khích hoạt động nghiên cứu khoa học (của Luật Khoa học công nghệ); quỹ đổi mới công nghệ quốc gia (Điều 39 Luật Chuyển giao công nghệ)…

- Pháp luật về tổ chức BMNN chậm được đổi mới do còn bị níu kéo bởi lợi ích cục bộ. Vì thế, một số quy định pháp luật còn ẩn chứa ý muốn chủ quan không phù hợp với khách quan và mong muốn của nhiều người.

1.1.4. Về tính thống nhất của pháp luật trong tổ chức BMNN

Pháp luật về tổ chức BMNN về cơ bản đã có sự thống nhất với các quy định của Hiến pháp. Tuy nhiên, đi sâu vào xem xét nội dung của các quy định của Hiến pháp và pháp luật về tổ chức BMNN, có thể thấy rằng:

- Một số quy định ngay trong bản thân Hiến pháp về tổ chức BMNN cũng chưa có sự thống nhất với các quy định có tính nguyên tắc ở chương đầu của Hiến pháp. Ví như nguyên tắc “tất cả QLNN thuộc về nhân dân” (Điều 2 Hiến pháp); “Nhà nước CHXHCN Việt Nam là NNPQ XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân…”; “QLNN là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các CQNN…” (Điều 2 Hiến pháp) đã chưa trở thành nhân tố đảm bảo tính thống nhất cho việc quy định nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan như Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân và Viện KSND quy định ở các chương sau của Hiến pháp. Điều đó đã ảnh hưởng đến việc tiến hành xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức BMNN. Điều cơ bản của sự thống nhất pháp luật về tổ chức BMNN là sự thống nhất về tinh thần và nội dung của Hiến pháp. Các đạo luật về tổ chức BMNN chưa đạt đến độ thống nhất theo tinh thần chỉ đạo của Hiến pháp. Đặc biệt, trong việc phân định nhiệm vụ và quyền hạn cho các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. 

- Chưa có sự thống nhất giữa các quy định về tổ chức BMNN với pháp luật thuộc các lĩnh vực khác như luật đất đai, luật ngân sách, luật ngân hàng, luật xây dựng… trong việc quy định nhiệm vụ quyền hạn của các CQNN trong các lĩnh vực này;

- Cũng chưa có sự thống nhất giữa các quy định của luật với các quy định của văn bản dưới luật (nghị định, thông tư…) nhất là trong trường hợp luật không quy định mà lại giao cho Chính phủ và Bộ cụ thể hoá. Lợi ích cục bộ thường ẩn chứa trong các văn bản này, nhưng cơ chế pháp lý kiểm soát chưa hữu hiệu để đình chỉ, huỷ bỏ.

(Kỳ sau đăng tiếp)

(1) Báo cáo phát triển Việt Nam năm 2010 - Các thể chế hiện đại (trang XIV). Xem: Báo cáo chung của các nhà tài trợ tại Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam tổ chức tại Hà nội, ngày 3-4 tháng 12/2009.

GS, TS. Trần Ngọc Đường – Viện Nghiên cứu lập pháp