Chính phủ Việt Nam đã tham gia dự 07 vòng đàm phán xây dựng Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng (sau đây gọi tắt là Công ước) và là một trong những quốc gia đầu tiên ký Công ước (12/2003). Tính đến 20/3/2009, đã có 140 quốc gia ký Công ước và 132 quốc gia  phê chuẩn, gia nhập Công ước. Ngày 02/12/2008 Chính phủ đã thống nhất với đề xuất của Thanh tra Chính phủ về việc phê chuẩn Công ước. Theo Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế năm 2005, Chủ tịch nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là cơ quan quyết định phê chuẩn Công ước hoặc đề nghị Quốc hội phê chuẩn Công ước.

I. Quá trình ra đời của Công ước và sự tham gia của Việt Nam

Trong những năm gần đây, cùng với xu thế toàn cầu hoá, tham nhũng ngày càng lan rộng và trở thành một vấn đề hết sức nhức nhối, đe doạ nghiêm trọng đến tiến trình phát triển kinh tế - xã hội của nhiều quốc gia trên thế giới. Vì vậy, việc hình thành một khuôn khổ pháp lý cho sự hợp tác giữa các quốc gia trên phạm vi quốc tế để phòng ngừa, ngăn chặn và đấu tranh có hiệu quả với hành vi tham nhũng và tác hại của  hành vi này là một yêu cầu bức thiết của cả cộng đồng  quốc tế.

Ngày 4/12/2001, Đại hội đồng Liên hợp quốc đã thông qua Nghị quyết số 55/61 thành lập một Uỷ ban đặc biệt chịu trách nhiệm soạn thảo Công ước. Cơ quan thường trực của Uỷ ban này là Uỷ ban phòng chống tội phạm và ma tuý của Liên hợp quốc (UNODC). Từ tháng 2/2002 đến tháng 10/2003, Uỷ ban soạn thảo Công ước đã họp 7 phiên với sự tham dự của đại diện hơn 100 quốc gia trên thế giới và gần 30 tổ chức quốc tế, tổ chức phi chính phủ để thảo luận và xây dựng dự thảo Công ước. Tiến trình đàm phán xây dựng Công ước được cộng đồng quốc tế đặc biệt quan tâm. Tổng Thư ký Liên hợp quốc đã nhiều lần gửi thông điệp đến các phiên họp của Uỷ ban soạn thảo Công ước yêu cầu đẩy nhanh tiến trình đàm phán và hoàn thành lộ trình soạn thảo Công ước mà Nghị quyết của Đại hội đồng Liên hợp quốc đã đề ra. Nhiều nhóm quốc gia cũng tỏ rõ quyết tâm hoàn thành dự thảo Công ước để các quốc gia có thể ký Công ước trong năm 2003, nhằm sớm tạo ra một công cụ pháp lý cho cuộc đấu tranh chống tham nhũng trên thế giới.

Theo Nghị quyết số 58/169 ngày 18/12/2002, Đại hội đồng Liên hợp quốc đã thông qua dự thảo Công ước và chấp nhận đề nghị của Chính phủ Mê -hi-cô về việc đăng cai Hội nghị chính trị cấp cao về ký Công ước. Hội nghị chính trị cấp cao về ký Công ước được tổ chức từ ngày 9 - 11/12/2003 tại thành phố Mêrida, Mê-hi-cô với 126 nước tham gia. Đại diện các cơ quan chuyên môn của Liên hợp quốc, 90 tổ chức quốc tế, tổ chức khu vực và tổ chức phi chính phủ tham dự Hội nghị với tư cách quan sát viên. Hội nghị chính trị cấp cao ký Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng đã được cộng đồng quốc tế đánh giá là một thành công lớn, đặc biệt là số lượng nước tham gia đông và số nước ký Công ước ngay tại hội nghị là lớn nhất so với các hội nghị ký các điều ước quốc tế khác.

Được phép của Thủ tướng Chính phủ, đoàn đàm phán liên ngành củaViệt Nam đã tham dự đủ các vòng đàm phán xây dựng dự thảo Công ước. Trong bối cảnh cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng của Việt Nam đang diễn ra hết sức sôi động và cộng đồng quốc tế đặc biệt quan tâm đến việc sớm đưa Công ước vào cuộc sống thì việc Việt Nam không ký Công ước sẽ không phù hợp với xu thế hội nhập quốc tế, gây ra những bất lợi cho hình ảnh của Việt Nam trên thế giới. Do đó, theo đề nghị của Thanh tra Nhà nước, Thủ tướng Chính phủ đã quyết định cử  Đoàn đại biểu Chính phủ Việt Nam tham dự Hội nghị chính trị cấp cao về ký Công ước gồm đại diện Bộ Ngoại giao, Văn phòng Chính phủ và Thanh tra Nhà nước. Tại Hội nghị, nguyên Tổng Thanh tra Nhà nước Quách Lê Thanh, thừa uỷ quyền của Thủ tướng Chính phủ, đã ký Công ước cùng đại diện của 95 quốc gia khác. Đoàn Việt Nam cũng đã nộp văn kiện bảo lưu Khoản 2, Điều 66 về thủ tục giải quyết tranh chấp bắt buộc.

Việc nước ta ký Công ước thể hiện quyết tâm chính trị của Việt Nam trong việc ngăn ngừa và loại bỏ tình trạng tham nhũng, góp phần nâng cao uy tín và vai trò của Việt Nam trên trường quốc tế. Trước mắt, nước ta sẽ gặp một số khó khăn do pháp luật còn thiếu hoặc chưa tương thích với một số quy định của Công ước. Tuy nhiên, vấn đề này sẽ được khắc phục từng bước trong quá trình sửa đổi, bổ sung một số văn bản pháp luật có liên quan trong tương lai. Hơn nữa, việc ký Công ước chưa ràng buộc các quốc gia về mặt pháp lý, do đó, ta sẽ có thêm thời gian để nghiên cứu và cân nhắc kỹ những thuận lợi và thách thức đối với Việt nam khi phê chuẩn Công ước.   

II. Giới thiệu tóm tắt về Công ước

Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng là một điều ước quốc tế đa phương do các quốc gia và các tổ chức quốc tế thoả thuận xây dựng nên qua quá trình đàm phán. Mục tiêu của Công ước là hình thành một khuôn khổ pháp lý toàn cầu cho sự hợp tác giữa các quốc gia nhằm phòng ngừa và đấu tranh có hiệu quả với tình trạng tham nhũng. 

Sau Hội nghị chính trị cấp cao ký Công ước, Công ước được để ngỏ cho các nước ký tại trụ sở của Liên hợp quốc đến ngày 09/12/2005. Theo quy định của pháp luật quốc tế, việc mỗi quốc gia ký Công ước chủ yếu là sự biểu đạt thiện chí chính trị mà chưa có sự ràng buộc về mặt pháp lý. Để trở thành thành viên chính thức của Công ước, các quốc gia phải thực hiện việc phê chuẩn hoặc gia nhập Công ước. Ngày 14/12/2005, sau 90 ngày kể từ ngày có văn kiện phê chuẩn thứ 30, Công ước đã chính thức có hiệu lực. Tính đến ngày 20/3/2009, đã có 140 quốc gia ký Công ước và 132 quốc gia phê chuẩn, gia nhập Công ước. 

Công ước là văn bản pháp lý quốc tế quan trọng bao gồm những quy định tương đối toàn diện về phòng chống tham nhũng và hợp tác quốc tế trong  phòng, chống tham nhũng. Các quy định của Công ước có nội dung phù hợp với những nguyên tắc của luật pháp quốc tế, trong đó có nguyên tắc tôn trọng chủ quyền quốc gia, toàn vẹn lãnh thổ, không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau; phản ánh kinh nghiệm thực tiễn về phòng, chống tham nhũng ở nhiều châu lục trên thế giới, đặc biệt là châu Âu và châu Mỹ la tinh; phù hợp với tình thần và nội dung của Công ước Liên hợp quốc về chống tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia (Việt Nam đã ký tháng 12/2000).

Công ước gồm 8 Chương và 71 Điều, cụ thể: Chương I: Những quy định chung, từ Điều 1 đến Điều 4, quy định mục tiêu và nguyên tắc cơ bản của Công ước. Chương II: Các biện pháp phòng ngừa, từ Điều 5 đến Điều 14, quy định chính sách và hành động chống tham nhũng của quốc gia; cơ quan phòng, chống tham nhũng; khu vực công; quy tắc ứng xử cho công chức; báo cáo công khai; khu vực tư; mua sắm tài sản công; quản lý tài chính công; sự tham gia của xã hội trong phòng, chống tham nhũng; các biện pháp liên quan đến truy tố và xét xử hành vi tham nhũng. Chương III: Hình sự hoá và thực thi pháp luật, từ Điều 15 đến Điều 42, quy định thành tội phạm các hành vi tham nhũng và các biện pháp hỗ trợ, tăng cường hoạt động điều tra, truy tố, xét xử đối với các hành vi đó. Chương IV: Hợp tác quốc tế, từ Điều 43 đến Điều 50, quy định hợp tác quốc tế về dẫn độ, chuyển giao người bị kết án, tương trợ pháp lý, chuyển giao vụ án hình sự, hợp tác thực thi pháp luật, liên kết điều tra và kỹ thuật điều tra đặc biệt đối với hành vi tham nhũng. Chương V: Thu hồi tài sản, từ Điều 51 đến Điều 59, quy định việc phòng ngừa và phát hiện việc chuyển tài sản tham nhũng; các biện pháp và cơ chế hợp tác quốc tế vì mục đích thu hồi, hoàn trả và định đoạt tài sản tham nhũng. Chương VI: Hỗ trợ kỹ thuật và trao đổi thông tin, từ Điều 60 đến Điều 62, quy định về đào tạo và hỗ trợ kỹ thuật; thu thập, trao đổi và phân tích thông tin về tham nhũng; các biện pháp khác thi hành Công ước thông qua phát triển kinh tế và hỗ trợ kỹ thuật. Chương VII: Các cơ chế thi hành Công ước, từ Điều 63 đến Điều 64, quy định cơ chế thi hành Công ước. Chương VIII: Các điều khoản cuối cùng, từ Điều 65 đến Điều 71.

III. Quá trình nghiên cứu, chuẩn bị phê chuẩn Công ước của Việt Nam

Sau Hội nghị chính trị cấp cao ký Công ước, ngày 06/01/2004, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo Thanh tra Chính phủ chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành hữu quan tiến hành nghiên cứu sâu nội dung Công ước, rà soát hệ thống pháp luật, đánh giá thuận lợi, khó khăn của Việt Nam để đề xuất với Chính phủ về việc phê chuẩn và thực hiện Công ước.

Quá trình nghiên cứu, đề xuất phê chuẩn Công ước đã được Thanh tra Chính phủ và các bộ, ngành phối hợp tiến hành trong thời gian hơn 5 năm dưới sự chỉ đạo của Chính phủ, với việc tổ chức 01 hội thảo quốc tế, 04 hội thảo liên bộ, ngành, nhiều cuộc hội thảo nhỏ giữa các chuyên gia trong và ngoài nước. Đặc biệt, 18 bộ, ngành có liên quan đã có ý kiến đóng góp cho kết quả nghiên cứu và hồ sơ phê chuẩn Công ước; đã có quan điểm chính thức nhất trí cao với sự cần thiết của việc phê chuẩn Công ước. Trong đó, Bộ Tư pháp đã có văn bản thẩm định, Bộ Ngoại giao đã có văn bản kiểm tra đối với hồ sơ đề nghị phê chuẩn Công ước và nhất trí cao với kết quả nghiên cứu và đề xuất của Thanh tra Chính phủ về việc phê chuẩn Công ước. Có thể nói, quá trình nghiên cứu, đề xuất phê chuẩn Công ước là quá trình rà soát, đánh giá khả năng đáp ứng của pháp luật Việt Nam, đánh giá khả năng đáp ứng và sự sẵn sàng thực thi Công ước của các bộ, ngành và toàn bộ hệ thống chính trị; dự báo các thuận lợi, khó khăn và các tác động của Công ước sau khi Việt Nam phê chuẩn. Quá trình này luôn quán triệt sự lãnh đạo của Đảng trong các văn kiện nghị quyết, nhất là trong Nghị quyết TW 3 khoá X về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác đấu tranh phòng chống tham nhũng, lãng phí và luôn gắn với thực tiễn đấu tranh phòng chống tham nhũng ở Việt Nam và quốc tế.

Trong quá trình nghiên cứu, đề xuất phê chuẩn Công ước, những vấn đề thu hút sự quan tâm đặc biệt của các bộ, ngành và các chuyên gia nghiên cứu là khả năng đáp ứng của pháp luật và thực tiễn Việt Nam đối với các quy định trong Công ước về các vấn đề như thu hồi tài sản tham nhũng, kỹ thuật điều tra đặc biệt đối với hành vi tham nhũng, trách nhiệm pháp lý hình sự của pháp nhân có tham nhũng, điều tra chung hay liên kết điều tra đối với hành vi tham nhũng, quy định tham nhũng trong khu vực tư, dẫn độ tư pháp, quy định về hành vi làm giàu bất hợp pháp, cơ chế thi hành Công ước, các nội dung bảo lưu của Việt Nam khi phê chuẩn Công ước....

Để xây dựng luận cứ khoa học cho việc đề xuất phê chuẩn Công ước, phương pháp nghiên cứu Công ước và rà soát pháp luật Việt Nam được dựa trên 2 nhóm tiêu chí lớn: (1) đánh giá sự ràng buộc của các yêu cầu của Công ước đối với quốc gia thành viên; (2) đánh giá sự phù hợp, đáp ứng của pháp luật Việt Nam so với yêu cầu của Công ước.

Về đánh giá sự ràng buộc của các yêu cầu của Công ước đối với quốc gia thành viên, công tác rà soát lại căn cứ vào 3 tiêu chí nhỏ hơn thể hiện các mức độ ràng buộc, đó là: (1) những yêu cầu mang tính bắt buộc, quốc gia có nghĩa vụ phải thực hiện; (2) những yêu cầu mang tính tùy nghi, quốc gia có nghĩa vụ xem xét, cân nhắc việc thực hiện trên cơ sở phù hợp với nguyên tắc của pháp luật quốc gia; (3) những khuyến nghị, quốc gia được khuyến khích xem xét thực hiện. Việc khẳng định mức độ ràng buộc nói trên là tương đối khó khăn, bởi ngay cả bản dịch Công ước từ tiếng Anh sang tiếng Việt vẫn tôn trọng cấu trúc ngôn ngữ tiếng Anh để đảm bảo chính xác tinh thần Công ước. Tuy nhiên, các chuyên gia ngôn ngữ và pháp lý của Việt Nam đã căn cứ vào lời văn tiếng Anh trong từng quy định của Công ước và dựa trên Bản hướng dẫn lập pháp thực thi Công ước của Uỷ ban phòng chống ma túy và tội phạm của Liên hợp quốc (UNODC) để đi đến thống nhất đánh giá một cách tương đối mức độ ràng buộc của Công ước đối với quốc gia thành viên là: về nội dung, Công ước có 237 yêu cầu, trong đó 135 yêu cầu mang tính bắt buộc, 38 yêu cầu mang tính khuyến nghị và 64 yêu cầu mang tính tuỳ nghi . Nhận định chung hết sức quan trọng rút ra từ kết quả nghiên cứu Công ước là: Tính chất khuyến nghị là đặc trưng cơ bản của Công ước.

Về đánh giá sự phù hợp của pháp luật Việt Nam so với yêu cầu của Công ước, công tác nghiên cứu chia mức độ phù hợp theo 3 cấp độ: cấp độ A - pháp luật Việt Nam hoàn toàn phù hợp về nguyên tắc Hiến pháp và pháp luật thực định, có thể áp dụng trực tiếp quy định của Công ước; cấp độ B - pháp luật Việt Nam đáp ứng về cơ bản – nghĩa là đáp ứng trên nguyên tắc Hiến pháp; pháp luật thực định đã có quy định nhưng chưa đủ chi tiết, đồng bộ - cần có hướng dẫn hoặc cụ thể hóa để thi hành; cấp độ C - pháp luật Việt Nam chưa đáp ứng (nhất là trên phương diện nguyên tắc Hiến pháp và pháp luật Việt Nam) hoặc chỉ đáp ứng được một phần, cần sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới. Việc đánh giá này là hết sức khó khăn, phải rà soát pháp luật hiện hành và thực tế đáp ứng. Việc phân biệt cấp độ A và B chỉ là tương đối trong nhiều trường hợp. Riêng việc xác định cấp độ C phải rất chính xác. Tuy nhiên, quá trình khảo sát, nghiên cứu của các cơ quan chức năng đã khẳng định trách nhiệm và đạt tới sự đồng thuận rất cao.

IV. Kết quả nghiên cứu, chuẩn bị phê chuẩn Công ước của Việt Nam

Căn cứ sự thống nhất cao của các bộ, ngành của Việt Nam; nhận thấy Việt Nam đã đủ các điều kiện cần thiết, chín muồi để phê chuẩn Công ước và để đảm bảo thế chủ động và kịp thời của Việt Nam trong hội nhập quốc tế; xuất phát từ lợi ích trước mắt và lâu dài của nhà nước ta, ngày 02/12/2008, tại phiên họp thường kỳ của Chính phủ, tập thể Chính phủ đã bàn và thống nhất về cơ bản với kết quả nghiên cứu, chuẩn bị phê chuẩn Công ước, nhất trí với đề xuất của Thanh tra Chính phủ và các bộ, ngành về việc phê chuẩn Công ước trên các phương diện sau đây:

1. Khả năng đáp ứng của Việt Nam đối với Công ước

Mục tiêu và nội dung Công ước không trái với nguyên tắc Hiến pháp, pháp luật của Nhà nước và đường lối, chính sách của Đảng ta. Pháp luật của Việt Nam về cơ bản đã phù hợp với nội dung Công ước và đáp ứng được 135/135 quy định mang tính bắt buộc; 61/64 quy định mang tính tuỳ nghi; 37/38 quy định mang tính khuyến nghị của Công ước. Riêng quy định tại Khoản 2, Điều 66 về thủ tục giải quyết tranh chấp giữa các quốc gia thành viên trong việc giải thích hay áp dụng Công ước, Công ước cho phép các quốc gia quyền bảo lưu, nếu không thừa nhận áp dụng thủ tục này (Khoản 3, Điều 66 Công ước). Công ước Viên năm 1969 về Luật Điều ước quốc tế cũng cho phép các  quốc gia có quyền bảo lưu những quy định mang tính bắt buộc khác của Công ước, trừ những quy định cấm bảo lưu hoặc quy định là mục tiêu chung của Công ước. Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng không có quy định nào cấm bảo lưu.

Về các quy định khá nhạy cảm của Công ước: (1) các quy định về hình sự hoá hành vi làm giàu bất hợp pháp (Điều 20 Công ước); hành vi tham nhũng, hối lộ trong khu vực tư (Điều 21 Công ước); trách nhiệm hình sự của pháp nhân (Điều 26 Công ước); áp dụng kỹ thuật điều tra đặc biệt (Điều 50 Công ước):  đây là những quy định mang tính tuỳ nghi, chưa được pháp luật Việt Nam quy định, nhưng không bắt buộc phải thực hiện; (2) quy định về điều tra chung (Điều 49 Công ước); về việc thành lập cơ quan tình báo tài chính (Điều 58 Công ước) là quy định mang tính tuỳ nghi, không bắt buộc phải thực hiện, pháp luật Việt Nam đã đáp ứng một phần; (3) các quy định về công khai, minh bạch tài chính công (Điều 10 Công ước); phòng chống rửa tiền (Điều 14 Công ước); bảo vệ nhân chứng, chuyên gia và nạn nhân (Điều 32 Công ước); dẫn độ (Điều 44 Công ước); hợp tác quốc tế trong thu hồi tài sản tham nhũng (Điều 51 đến 59 Công ước); giám sát tài khoản của những người đã và đang giữ chức vụ chủ chốt trong bộ máy nhà nước (Điều 52 Công ước): đây là những quy định bắt buộc, pháp luật Việt Nam đã đáp ứng về cơ bản.

Nhiều biện pháp phòng, chống tham nhũng đã được thực hiện có hiệu quả tại Việt Nam và hoàn toàn phù hợp với các quy định tại Công ước như: tuyên truyền, giáo dục nhằm nâng cao nhận thức và trách nhiệm của cán bộ, công chức, của toàn xã hội trong phòng, chống tham nhũng; xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và các lực lượng chuyên trách phòng, chống tham nhũng; xây dựng chiến lược quốc gia về phòng, chống tham nhũng; tăng cường kiểm tra, thanh tra, điều tra, xử lý các vụ việc tham nhũng; cải cách thủ tục hành chính, tăng cường công khai, minh bạch trong hoạt động công quyền; phát huy vai trò của báo chí và xã hội trong phòng, chống tham nhũng.....

Nhiều biện pháp hợp tác quốc tế trong phòng, chống tham nhũng như dẫn độ, trao đổi thông tin về tội phạm, hỗ trợ điều tra, thu thập chứng cứ về tội phạm đã được thực hiện có hiệu quả trong thực tiễn tương trợ tư pháp và thể hiện trong Hiệp định tương trợ tư pháp về hình sự giữa các nước ASEAN năm 2004, Hiệp định về dẫn độ và Hiệp định về hình sự giữa Việt Nam với Hàn Quốc năm 2003....

Tuy nhiên, quá trình nghiên cứu, rà soát cho thấy, một số văn bản pháp luật Việt Nam hiện mới đáp ứng về cơ bản các yêu cầu của Công ước (nghĩa là đáp ứng trên nguyên tắc Hiến pháp, pháp luật; pháp luật thực định đã có quy định nhưng chưa đủ chi tiết, đồng bộ; mới được triển khai trên thực tiễn ở mức độ nhất định). Để nâng cao hiệu quả công tác phòng, chống tham nhũng thì việc nội luật hoá các quy định của Công ước là cần thiết và là khả năng thực tế đối với Việt Nam.

2. Sự cần thiết phê chuẩn Công ước

- Việc phê chuẩn Công ước của Việt Nam là khẳng định quyết tâm chính trị của Đảng và Nhà nước ta trong phòng, chống tham nhũng “nhằm xây dựng một bộ máy lãnh đạo và quản lý trong sạch, vững mạnh, khắc phục một trong những nguy cơ lớn đe doạ sự sống còn của chế độ ta” và góp phần củng cố niềm tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước ta.

- Trong bối cảnh Việt Nam đã gia nhập WTO và là Uỷ viên không thường trực của Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc, việc tham gia đầy đủ và bình đẳng vào khuôn khổ pháp lý toàn cầu đầu tiên và toàn diện nhất về chống tham nhũng là sự thể hiện thiện chí hợp tác của Việt Nam trước cộng đồng quốc tế trong giải quyết vấn đề toàn cầu; góp phần nâng cao uy tín, vị thế chính trị của Việt Nam trên trường quốc tế.

- Công ước tạo ra cơ hội để Việt Nam tranh thủ sự giúp đỡ của đông đảo các quốc gia thành viên về kinh nghiệm, về trao đổi thông tin, đào tạo cán bộ, hỗ trợ kỹ thuật, hoàn thiện thể chế phòng, chống tham nhũng.

- Nhiều quy định của Công ước có nội dung tiến bộ, có thể nghiên cứu, tiếp thu để bổ sung, hoàn thiện pháp luật Việt Nam như: xây dựng và đánh giá định kỳ các công cụ pháp lý phòng, chống tham nhũng; xây dựng các quy tắc xử sự để đảm bảo cho cán bộ, công chức thực hiện chức năng công chính xác, trung thực; áp dụng các biện pháp lập pháp và hành chính nhằm đưa ra những tiêu chuẩn về ứng cử và bầu các chức vụ công; xây dựng các nguyên tắc đảm bảo minh bạch trong quản lý, sử dụng tài chính công; quy định về phòng chống tham nhũng trong khu vực tư; áp dụng các công cụ đo lường và đánh giá tham nhũng.....

3. Thuận lợi, khó khăn và tác động của Công ước đến Việt Nam

3.1. Những thuận lợi cơ bản và tác động tích cực

- Những thuận lợi cơ bản

+ Việt Nam là một trong những nước đầu tiên thực hiện sáng quyền lập pháp, với việc tham gia chủ động và đầy đủ 07 vòng đàm phán xây dựng Công ước và là một trong những quốc gia đầu tiên ký Công ước. Đảng và Nhà nước ta đã ban hành và không ngừng hoàn thiện nhiều chủ trương, chính sách và văn bản pháp luật quan trọng về phòng, chống tham nhũng tạo cơ sở chính trị, pháp lý cho việc hình thành cơ chế phòng, chống tham nhũng toàn diện, huy động cả hệ thống chính trị và toàn xã hội tham gia phòng, chống tham nhũng. Tuy Việt Nam chưa phê chuẩn Công ước, nhưng những nội dung quan trọng nhất của Công ước đã được thể hiện trong nhiều văn bản pháp luật của Việt Nam, trong các hiệp định tương trợ tư pháp về hình sự, dẫn độ giữa Việt Nam với các nước. Đây là những thuận lợi cơ bản khi Việt Nam phê chuẩn Công ước.

+ Thuận lợi về cơ chế thi hành Công ước: Hội nghị các quốc gia thành viên là cơ chế duy nhất thi hành Công ước được tổ chức hai năm một lần. Xuất phát từ nguyên tắc tôn trọng chủ quyền quốc gia được quy định tại Điều 4 của Công ước, Công ước không cho phép thiết lập bất kỳ cơ chế giám sát, thanh sát nào đối với mỗi quốc gia thành viên mà chỉ trợ giúp và khuyến khích mỗi quốc gia chống tham nhũng vì lợi ích phát triển của mỗi nước. Công ước đề cao tính tự nguyện trong chia sẻ thông tin và đóng góp tài chính của các quốc gia thành viên. Nghĩa vụ trực tiếp của quốc gia thành viên là tham dự Hội nghị các quốc gia thành viên Công ước và cung cấp thông tin về phòng, chống tham nhũng của nước mình qua các báo cáo quốc gia hàng năm, được xây dựng theo phương thức tự đánh giá.

+ Tính chất khuyến nghị là đặc trưng cơ bản của Công ước: Đây là nhận định quan trọng rút ra từ thực tiễn đàm phán xây dựng Công ước và thực tiễn nghiên cứu. Tuy số lượng các quy định mang tính bắt buộc là 135/237 quy định, nhưng về nội dung, hầu hết những quy định này chỉ là sự khái quát những biện pháp phòng, chống tham nhũng mà các quốc gia đã tiến hành khi chưa có Công ước, kể cả Việt Nam. Chẳng hạn như: Công ước yêu cầu các quốc gia phải có hệ thống chính sách, pháp luật về phòng, chống tham nhũng, có chế tài đối với hành vi tham nhũng, có cơ quan chuyên trách về phòng, chống tham nhũng, có hành động thực tiễn phòng, chống tham nhũng, có biện pháp tăng cường liêm chính, minh bạch và trách nhiệm của đội ngũ công chức. 

+ Về việc áp dụng và thực hiện Công ước: Quốc gia thành viên có thể không áp dụng trực tiếp các quy định của Công ước. Để thực thi Công ước, mỗi quốc gia có thể bổ sung, sửa đổi hay xây dựng mới các quy định pháp luật của mình trên cơ sở nguyên tắc Hiến pháp và pháp luật của quốc gia, đồng thời, Công ước khuyến khích các quốc gia đàm phán, ký kết các thoả thuận tương trợ tư pháp song phương hoặc đa phương sau khi phê chuẩn Công ước (Điều 59 Công ước), trên nguyên tắc có đi có lại. Trong quan hệ tương trợ tư pháp với nước khác, Công ước cho phép các quốc gia vận dụng các quy định mang tính “rào cản” của Công ước để từ chối hoặc tạm hoãn thực hiện các yêu cầu tương trợ tư pháp (Khoản 21, Điều 46 của Công ước).

- Những tác động tích cực

Sau khi phê chuẩn Công ước, việc thực thi Công ước sẽ có những tác động tích cực như: (1) góp phần hoàn thiện thể chế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, đặc biệt là lĩnh vực phòng, chống tham nhũng; (2) phát huy tốt hơn quyền tham gia và giám sát của nhân dân trong hoạt động quản lý nhà nước và phòng, chống tham nhũng; (3) góp phần xây dựng môi trường kinh doanh cạnh tranh, minh bạch; phòng ngừa và loại bỏ các yếu tố phát sinh tham nhũng trong bản thân doanh nghiệp và trong mối liên hệ giữa doanh nghiệp với cơ quan nhà nước; (4) tiếp thu kinh nghiệm, thông tin, tài chính của nước ngoài trong hợp tác phòng, chống tham nhũng; (5) được thực hiện các quyền của quốc gia thành viên Công ước như quyền yêu cầu các quốc gia thành viên khác tương trợ tư pháp.

3.2.  Những khó khăn và tác động bất lợi

- Khó khăn

+ Tuy đã đáp ứng về cơ bản yêu cầu của Công ước nhưng pháp luật Việt Nam và các hiệp định tương trợ tư pháp giữa Việt Nam với các nước còn thiếu cụ thể và chưa đồng bộ. Quá trình đàm phán, ký kết mới hay bổ sung, sửa đổi các hiệp định tương trợ tư pháp giữa Việt Nam với các nước; quá trình nghiên cứu, xây dựng mới hay sửa đổi các quy định pháp luật cho phù hợp với thực tiễn Việt Nam, đảm bảo lợi ích quốc gia và đảm bảo sự đồng bộ với quy định của các điều ước quốc tế khác mà Việt Nam đã tham gia là những việc cần phải có kinh nghiệm, thời gian, nhân lực, tài chính và sự phối hợp đồng bộ giữa các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam.

+ Điều kiện vật chất, kỹ thuật và kinh nghiệm hợp tác quốc tế về phòng, chống tham nhũng của Việt Nam còn hạn chế. Rào cản về ngôn ngữ, việc thiếu kỹ năng, kinh nghiệm làm việc trong môi trường quốc tế; việc tiếp cận các thể chế chính trị và pháp lý khác biệt sẽ là những trở ngại, thách thức đối với cán bộ, công chức của Việt Nam khi tham gia hợp tác quốc tế trong phòng, chống tham nhũng.

+ Nhận thức về Công ước và việc thực thi Công ước trong cán bộ, công chức và trong nhân dân, nhìn chung còn bất cập do công tác nghiên cứu, tuyên truyền, phổ biến về Công ước thời gian qua còn hạn chế.

- Tác động bất lợi

Điều 1 của Công ước đã tuyên bố mục đích chung của Công ước là thúc đẩy, tạo điều kiện, trợ giúp và khuyến khích các quốc gia trong phòng, chống tham nhũng. Do đó, Công ước không gây bất lợi cho bất kỳ quốc gia thành viên nào. Tuy nhiên, chủ thể của hành vi tham nhũng chủ yếu tập trung vào khu vực công nên quá trình thực thi Công ước, các cơ quan chức năng của Việt Nam cần chủ động áp dụng các quy định mang tính chất “khoá an toàn” trong cơ chế thi hành và áp dụng Công ước để xử lý những tình huống nhạy cảm, không để các thế lực thù địch lợi dụng phá hoại an ninh quốc gia như: (1) công khai trước quốc tế báo cáo quốc gia hàng năm của Việt Nam về phòng, chống tham nhũng; (2) chủ động tham gia các đối thoại, hội thảo, diễn đàn về phòng, chống tham nhũng; (3) chủ động tham gia quan hệ tương trợ tư pháp về hình sự, dẫn độ, thu hồi tài sản tham nhũng với các quốc gia thành viên Công ước.....

4. Kiến nghị

4.1. Về thời điểm phê chuẩn Công ước.

Thời điểm mà Việt Nam phê chuẩn Công ước là thời điểm sớm nhất có thể trong năm 2009, lý do là: (1) Năm 2009, Việt Nam tiếp tục là Uỷ viên không thường trực của Hội đồng bảo an Liên hợp quốc, việc phê chuẩn Công ước sẽ nâng cao uy tín chính trị và đảm bảo thế chủ động của Việt Nam trên trường quốc tế; (2) Việt Nam đã tham gia chủ động và đầy đủ sáng quyền lập pháp xây dựng Công ước và là một trong những quốc gia đầu tiên ký Công ước nhưng hiện là một trong số ít quốc gia chưa phê chuẩn Công ước; (3) mặt thuận lợi và tác động tích cực là cơ bản, đồng thời khả năng khắc phục khó khăn của Việt Nam là thực tế trong quá trình thực thi Công ước; (4) các cơ quan chức năng của Việt Nam đã chuẩn bị tích cực, kỹ lưỡng cho việc phê chuẩn và thực thi Công ước từ năm 2004.

4.2. Về thẩm quyền phê chuẩn Công ước.

Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế năm 2005 đã quy định Chủ tịch nước có thẩm quyền quyết định phê chuẩn những điều ước quốc tế có quy định phải phê chuẩn, những điều ước quốc tế được ký nhân danh nhà nước, những điều ước quốc tế được ký nhân danh Chính phủ có quy định trái với quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc có quy định liên quan đến ngân sách nhà nước; Quốc hội có thẩm quyền quyết định phê chuẩn điều ước quốc tế do Chủ tịch nước trực tiếp ký với người đứng đầu Nhà nước khác; phê chuẩn các điều ước quốc tế khác theo đề nghị của Chủ tịch nước. Kiến nghị: Chủ tịch nước quyết định phê chuẩn Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng, lý do là: (1) pháp luật Việt Nam đã đáp ứng các quy định mang tính bắt buộc của Công ước; (2) xuất phát từ nguyên tắc tôn trọng chủ quyền quốc gia, Công ước không bắt buộc Việt Nam phải xây dựng mới hay sửa đổi, bổ sung bất kỳ văn bản pháp luật cụ thể nào, việc sửa đổi, bổ sung, xây dựng mới pháp luật thuộc toàn quyền chủ động của Việt Nam với một lộ trình thích hợp trên cơ sở phù hợp với nguyên tắc Hiến pháp, pháp luật và thực tiễn của Việt Nam; (3) đảm bảo sự phê chuẩn Công ước được thực hiện trong năm 2009 và sự linh hoạt cần thiết trong trường hợp Việt Nam rút khỏi Công ước.

4.3. Về tuyên bố bảo lưu và áp dụng Công ước.

-  Về tuyên bố nội dung bảo lưu của Việt Nam khi phê chuẩn Công ước, Chính phủ kiến nghị: Kế thừa nội dung bảo lưu khi Việt Nam ký Công ước, Việt Nam cần tuyên bố bảo lưu về thủ tục giải quyết tranh chấp quy định tại Khoản 2, Điều 66 của Công ước, vì: Quan điểm nhất quán của Việt Nam là những tranh chấp mà Việt Nam là một bên chỉ được đưa ra giải quyết bằng hoà giải, trọng tài hoặc toà án quốc tế trên cơ sở có sự đồng ý của tất cả các bên tranh chấp nhằm đảm bảo quyền chủ động của Việt Nam trong từng trường hợp giải quyết tranh chấp cụ thể. (Đây cũng là nội dung bảo lưu của Trung Quốc, Cu Ba, Inđônêxia, Hoa Kỳ và hầu hết các quốc gia có bảo lưu quy định này khi ký kết, phê chuẩn hoặc gia nhập Công ước, riêngTrung quốc chỉ bảo lưu duy nhất quy định này).

Chính phủ cũng kiến nghị không bảo lưu các quy định: hành vi tham nhũng trong khu vực tư; hình sự hoá hành vi làm giàu bất hợp pháp, kỹ thuật điều tra đặc biệt, trách nhiệm hình sự của pháp nhân, điều tra chung vì đây là những quy định mang tính tuỳ nghi hoặc khuyến nghị của Công ước. Theo quy định của pháp luật và tập quán quốc tế, các quốc gia không cần phải bảo lưu những quy định mang tính tuỳ nghi, khuyến nghị; không bảo lưu các quy định về  hợp tác quốc tế trong thu hồi tài sản tham nhũng, dẫn độ vì tuy là những quy định bắt buộc nhưng pháp luật Việt Nam đã đáp ứng.

- Về tuyên bố áp dụng Công ước.

Khi phê chuẩn Công ước, tuyên bố của Việt Nam như sau: Chỉ thực hiện các quy định của Công ước khi quy định đó phù hợp với nguyên tắc và pháp luật thực định của Việt Nam; chỉ thực hiện các yêu cầu tương trợ tư pháp của quốc gia khác trên cơ sở các hiệp định tương trợ tư pháp giữa Việt Nam với quốc gia đó trên nguyên tắc tôn trọng chủ quyền quốc gia và có đi có lại.

- Quan điểm của Việt Nam về nội dung tuyên bố bảo lưu của các nước khác: Việt Nam chấp nhận bảo lưu của các nước tham gia ký kết, phê chuẩn và gia nhập Công ước; lý do là: ở thời điểm hiện tại, các bảo lưu đó không liên quan tới lợi ích của Việt Nam. Tuy nhiên, về lâu dài, nếu Việt Nam hợp tác tương trợ tư pháp với các nước có bảo lưu thì cần phải dựa trên các hiệp định song phương với nước đó trên nguyên tắc tôn trọng chủ quyền quốc gia và có đi có lại.

- Quan điểm của Việt Nam về dẫn độ tội phạm tham nhũng.

Theo quy định của Công ước, khi phê chuẩn Công ước, các quốc gia phải thông báo cho Tổng thư ký Liên hợp quốc việc có coi Công ước là cơ sở pháp lý của dẫn độ hay không. Về nội dung này, kiến nghị: Việt Nam không coi Công ước là cơ sở pháp lý của dẫn độ vì tuy pháp luật Việt Nam đã có quy định về dẫn độ, nhưng quy định này mới được thể hiện ở Luật Tương trợ tư pháp năm 2007 và một số ít hiệp định tương trợ tư pháp giữa Việt Nam với các nước. Vì vậy, Việt Nam cần tuyên bố với Liên hợp quốc như sau: (1) thực hiện dẫn độ trên cơ sở các hiệp định tương trợ tư pháp mà Việt Nam đã ký với các nước khác có nội dung dẫn độ; (2) dẫn độ trên cơ sở nguyên tắc và quy định của pháp luật Việt Nam; (3) không dẫn độ công dân Việt Nam cho nước ngoài; (4) hợp tác quốc tế về dẫn độ theo nguyên tắc có đi có lại.

4.4.  Về việc nội luật hoá.

Công ước không bắt buộc quốc gia thành viên phải sửa đổi hay xây dựng mới bất kỳ quy định pháp luật cụ thể nào sau khi phê chuẩn Công ước, nếu việc đó gây bất lợi cho quốc gia thành viên. Quá trình nghiên cứu cho thấy, pháp luật Việt Nam hiện đã đáp ứng các quy định của Công ước, nhất là đáp ứng các quy định mang tính bắt buộc. Do đó, vấn đề bắt buộc phải sửa đổi hay xây dựng mới các quy định pháp luật cụ thể để thi hành Công ước là không đặt ra với Việt Nam. Tuy nhiên, Chính phủ kiến nghị: bổ sung, hoàn thiện thể chế theo các Nghị quyết của Bộ Chính trị số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 và số 49-NQ/TW ngày 2/6/2005 về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 và Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khoá XII. Việc nội luật hoá được thực hiện theo Kế hoạch thực hiện Chiến lược quốc gia phòng, chống tham nhũng đến năm 2020 mà Bộ Chính trị đã cho ý kiến.

4.5. Về kế hoạch tổ chức thực hiện Công ước.

Phù hợp với thực tiễn Việt Nam và theo một lộ trình thích hợp, trong phạm vi trách nhiệm được pháp luật quy định, Chính phủ, Ban chỉ đạo Trung ương về phòng, chống tham nhũng, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Toà án nhân dân tối cao xây dựng đề án, kế hoạch và hướng dẫn áp dụng Công ước trên cơ sở quy định của pháp luật Việt Nam, ưu tiên ký kết và áp dụng các hiệp định tương trợ tư pháp giữa Việt Nam với các nước về phòng, chống tham nhũng, đồng thời, cụ thể hoá các văn bản pháp luật hiện hành để thực hiện được các quy định của Công ước mà Việt Nam đã đáp ứng về cơ bản; các cơ quan, tổ chức hữu quan chủ động đưa nội dung của Công ước vào chương trình, kế hoạch hoạt động của mình gắn với nội dung của Chiến lược quốc gia về phòng, chống tham nhũng đến năm 2020.

Theo quy định của Công ước, khi phê chuẩn Công ước, mỗi quốc gia phải thông báo cho Tổng Thư ký Liên hợp quốc tên cơ quan trung ương làm đầu mối quốc gia trong quan hệ quốc tế về phòng, chống tham nhũng. Căn cứ pháp luật hiện hành và căn cứ vào thực tiễn quản lý nhà nước về phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam, Chính phủ kiến nghị: chỉ định Thanh tra Chính phủ là cơ quan làm đầu mối quốc gia và hỗ trợ thông tin với quốc tế trong phòng, chống tham nhũng.

Cũng theo quy định của Công ước, khi phê chuẩn Công ước, quốc gia thành viên phải chỉ định cơ quan trung ương có trách nhiệm và quyền hạn tiếp nhận các yêu cầu về tương trợ tư pháp của nước ngoài. Kiến nghị: chỉ định Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp và Bộ Công an có trách nhiệm tiếp nhận và thực hiện các yêu cầu về tương trợ tư pháp theo quy định tại Luật Tương trợ tư pháp năm 2007.

Ths. Nguyễn Quốc Văn - Phó Vụ trưởng Vụ hợp tác quốc tế, Thanh tra Chính phủ