Văn kiện Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương khoá IX, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội,  2003, tr. 60.. Sau 20 năm thực hiện công cuộc đổi mới, đây là thời điểm để chúng ta nhìn nhận, đánh giá lại hệ thống PLĐĐ nhằm chỉ ra những tồn tại, bất cập và đề xuất các giải pháp hoàn thiện.

I. Những thành công của hệ thống PLĐĐ trong 20 năm đổi mới

1. Xây dựng và hoàn thiện khung pháp luật về quản lý đất đai

Cụ thể hoá quy định của Hiến pháp 1992, “Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả” (Điều 18), nhà nước ta đã không ngừng xây dựng và hoàn thiện hệ thống PLĐĐ. Nhiều văn bản pháp luật ra đời điều chỉnh hầu hết các lĩnh vực đất đai. “Từ năm 1993 đến nay, nhà nước ở trung ương đã ban hành hơn 200 văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai, trong đó có Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp, Luật Thuế chuyển quyền sử dụng đất và nhiều đạo luật khác có liên quan, tám pháp lệnh, một nghị quyết của Quốc hội, ba nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, ba nghị quyết của Chính phủ, 68 nghị định, 23 quyết định, 16 chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, 11 thông tư của Tổng cục Địa chính, 25 thông tư liên bộ, 23 thông tư của các bộ, ngành liên quan, 9 quyết định của ngành. Ngoài ra còn nhiều văn bản quy phạm pháp luật liên quan quy định về vấn đề đất đai như Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình sự, Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp, Luật Thuế chuyển quyền sử dụng đất… và các văn bản hướng dẫn thi hành” Bộ Tài nguyên và Môi trường: Báo cáo Tổng kết 10 năm thi hành Luật đất đai (1993 – 2003), tháng 4/2003, tr. 8..

Bên cạnh đó, uỷ ban nhân dân (UBND) các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cũng ban hành nhiều văn bản tổ chức thi hành ở địa phương. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) về đất đai được ban hành trong 20 năm qua đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng trong việc tổ chức thực hiện các nội dung quản lý nhà nước về đất đai. Đó là một hệ thống pháp luật tương đối đầy đủ, giải quyết khá tốt mối quan hệ đất đai ở khu vực nông thôn, bước đầu đáp ứng được các mối quan hệ đất đai mới hình thành trong quá trình công nghiệp hoá (CNH) và đô thị hoá. Hệ thống PLĐĐ luôn đổi mới, ngày càng phù hợp hơn với yêu cầu phát triển kinh tế, bảo đảm quốc phòng, an ninh và ổn định xã hội. Bên cạnh nội dung hành chính, hệ thống PLĐĐ đã có nội dung kinh tế – xã hội (KT-XH) phù hợp với đường lối quản lý kinh tế theo cơ chế thị trường của Đảng và nhà nước.

Đặc biệt, để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước về đất đai trong thời kỳ CNH, hiện đại hoá đất nước, Luật đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã được ban hành có những quy định mới đề cập đến QSDĐ trong thị trường bất động sản (BĐS), thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất, giải quyết vấn đề đòi lại đất do lịch sử để lại, làm rõ mối quan hệ đất đai thuộc sở hữu toàn dân với các quyền của người sử dụng đất, thành lập cơ quan dịch vụ công về đất đai như: tổ chức phát triển quỹ đất, văn phòng đăng ký QSDĐ, tổ chức tư vấn về giá đất…

2. Hệ thống PLĐĐ ngày càng chỳ ý đến tính đồng bộ, thống nhất với các đạo luật có liên quan

Hệ thống PLĐĐ liên quan đến nhiều đạo luật thuộc các lĩnh vực khác nhau như: Luật Hôn nhân và gia đình (Luật HN&GĐ), Luật Bảo vệ môi trường (Luật BVMT), Luật Khoáng sản, Luật Bảo vệ tài nguyên nước, Bộ luật Dân sự (BLDS), Luật Xây dựng, Luật về Nhà ở, Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp. Như vậy, một trong những yêu cầu đặt ra khi ban hành quy phạm PLĐĐ là phải bảo đảm sự thống nhất, tương thích với những quy định của các lĩnh vực pháp luật khác có liên quan. Để thực hiện yêu cầu này, từ năm 1986 đến nay, hệ thống PLĐĐ luôn được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tiễn và thống nhất với các đạo luật có liên quan. Điều này biểu hiện ở những khía cạnh chủ yếu sau:

Thứ nhất, các quy định của PLĐĐ hiện hành về QSDĐ là tài sản chung của vợ, chồng thống nhất và tương thích với nội dung của Luật HN &GĐ năm 2000. Theo đó, pháp luật ghi nhận và bảo hộ quyền bình đẳng giữa vợ và chồng trong việc chiếm hữu, sử dụng đất. Khi đăng ký quyền sở hữu hoặc quyền sử dụng đối với tài sản chung của vợ chồng là nhà, đất hoặc các tài sản có giá trị khác thì giấy chứng nhận quyền sở hữu tài sản phải ghi rõ cả họ tên vợ và họ tên chồng (trừ trường hợp vợ, chồng có thoả thuận khác);

Thứ hai, PLĐĐ và BLDS có các quy định thống nhất về căn cứ xác lập QSDĐ; hình thức, giá, nguyên tắc chuyển QSDĐ; hiệu lực của việc chuyển QSDĐ; thừa kế QSDĐ…

- QSDĐ được thừa nhận là một loại quyền đặc biệt về tài sản được phép tham gia vào các giao dịch trên thị trường thông qua việc chuyển nhượng, cho thuê, chuyển đổi…

- Hình thức pháp lý của chuyển QSDĐ là hợp đồng được lập thành văn bản có chứng nhận của công chứng nhà nước hoặc chứng thực của UBND xã, phường, thị trấn

- QSDĐ của người sử dụng được để thừa kế theo di chúc hoặc theo pháp luật…

Thứ ba, các quy định của PLĐĐ hiện hành về xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC) trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất thống nhất với nội dung của Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 về nguyên tắc, thời hiệu, hình thức, thẩm quyền, mức xử phạt và trình tự, thủ tục xử phạt…

Thứ tư, các quy định về thời hạn thuê đất của tổ chức, cá nhân nước ngoài thống nhất với nội dung của Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam. Việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) thuê của tổ chức, cá nhân nước ngoài trong và ngoài khu chế xuất, khu công nghiệp, khu kinh tế tuân theo các quy định về trình tự, thủ tục và thẩm quyền cấp GCNQSDĐ của PLĐĐ…

Thứ năm, PLĐĐ đã xác lập mặt bằng pháp lý bình đẳng về quyền và nghĩa vụ cho mọi đối tượng sử dụng đất; xoá bỏ sự phân biệt về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất trong nước và người nước ngoài. Luật đất đai năm 2003 dành Chương IV quy định về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, bao gồm: tổ chức sử dụng đất; hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo sử dụng đất; người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài sử dụng đất. Theo đó, mọi đối tượng sử dụng đất đều được pháp luật cho hưởng các quyền và nghĩa vụ chung của người sử dụng đất được quy định tại Điều 105 và Điều 107;

Thứ sáu, các quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai của Luật Đất đai năm 2003 thống nhất với nội dung của Luật Khiếu nại, tố cáo về thời hạn, trình tự, thủ tục, thẩm quyền… giải quyết khiếu nại, tố cáo;

Thứ bảy, trình tự, thủ tục về thừa kế, thế chấp, bảo lãnh bằng QSDĐ của Luật Đất đai năm 2003 tuân theo các quy định chung về vấn đề này của BLDS;

3. Những thành công cụ thể của hệ thống PLĐĐ

Thứ nhất, cập nhật nội dung hành chính, KT – XH trong lĩnh vực đất đai.

PLĐĐ được ban hành trước đó (Luật Đất đai năm 1987 và các văn bản hướng dẫn thi hành) mới giải quyết mối quan hệ hành chính về đất đai giữa nhà nước với tư cách là chủ thể của quyền sở hữu đất đai với người được nhà nước giao đất với tư cách là chủ thể của QSDĐ. Điều đó làm cho quan hệ đất đai không được vận động theo hướng tích cực.

Tuy nhiên, kể từ năm 1993 đến nay, hệ thống PLĐĐ đã có một bước chuyển biến rất tích cực là không chỉ giải quyết mối quan hệ giữa nhà nước với người sử dụng đất theo “chiều dọc” mà còn xác lập mối quan hệ giữa những người sử dụng đất với nhau, đó là các mối quan hệ mang tính chất dân sự – thương mại giữa những người sử dụng đất với nhau theo “chiều ngang”, cụ thể:

- Người sử dụng đất có quyền sử dụng ổn định, lâu dài và được chuyển QSDĐ trong thời hạn sử dụng đất; được pháp luật trao cho quyền lựa chọn hình thức sử dụng đất phù hợp với năng lực và điều kiện cụ thể của mình;

- Hộ gia đình, cá nhân là đối tượng được giao đất sản xuất nông, lâm nghiệp thay vì giao đất cho tập đoàn sản xuất, hợp tác xã nông, lâm nghiệp. Hơn nữa, PLĐĐ hiện hành còn bổ sung thêm một số đối tượng sử dụng đất cho phù hợp với thực tiễn, cụ thể: bên cạnh đối tượng sử dụng đất là tổ chức trong nước; hộ gia đình, cá nhân; người Việt Nam định cư ở nước ngoài; tổ chức, cá nhân nước ngoài, PLĐĐ còn thừa nhận cộng đồng dân cư, cơ s��� tôn giáo là chủ thể sử dụng đất;

- Một đổi mới cơ bản của chính sách đất đai hiện hành là người sử dụng đất được nhà nước giao đất, cho thuê đất phải trả tiền sử dụng đất (trừ trường hợp sử dụng đất vào mục đích quốc phòng – an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng);

- Đất đai được thừa nhận có giá và nhà nước xác định giá đất để quản lý; từ đó, nhà nước không chỉ quản lý đất đai theo diện tích, loại, hạng đất mà còn quản lý theo giá trị;

- Với việc pháp luật cho phép QSDĐ được tham gia vào các giao dịch trên thị trường, QSDĐ đã mang một vai trò mới, nó không chỉ là quyền của chủ sử dụng nhằm khai thác các thuộc tính có ích của đất mà còn trở thành một loại quyền tài sản được sử dụng trong quan hệ góp vốn sản xuất, kinh doanh, trong quan hệ thế chấp, bảo lãnh vay vốn với các tổ chức tín dụng. Điều này góp phần vào việc hình thành thị trường BĐS ở nước ta và giúp nâng cao hiệu quả sử dụng đất trong điều kiện kinh tế thị trường.

Ở một khía cạnh khác, vai trò của đất đai được nhìn nhận trên một phương diện mới: đất đai không chỉ là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở KT – XH, văn hoá, an ninh và quốc phòng mà đất đai còn là nguồn nội lực và nguồn vốn to lớn của đất nước; QSDĐ được coi là một loại hàng hóa đặc biệt. Những chính sách đổi mới đó làm cho đất đai thực sự trở thành tài sản vô cùng quý giá. Người sử dụng đất yên tâm, gắn bó lâu dài với đất đai, khuyến khích sự đầu tư bồi bổ, cải tạo nâng cao hiệu quả sử dụng đất…

Thứ hai, quy định cụ thể hơn quyền của nhà nước trong vấn đề sở hữu đất đai.

Các Luật Đất đai được ban hành trước năm 2003 đều dừng lại ở quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân mà không xác định rõ vai trò của nhà nước trong vấn đề sở hữu đất đai: nhà nước là chủ sở hữu đất đai hay là người đại diện chủ sở hữu; nhà nước có những quyền gì trong vấn đề sở hữu đất đai. Điều này làm giảm hiệu lực quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai. Khắc phục tồn tại này, Luật Đất đai năm 2003 quy định rõ đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu. Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đất đai thông qua các hình thức: Quyết định mục đích sử dụng đất thông qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất; Quy định về hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng đất; Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; Định giá đất;

Vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai của nhà nước còn được thể hiện thông qua việc nhà nước: (i) thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai thông qua các chính sách tài chính về đất đai; (ii) trao QSDĐ cho người sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ đối với người sử dụng đất ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Hơn nữa, PLĐĐ hiện hành còn phân biệt rõ ràng, rành mạch chức năng đại diện chủ sở hữu đất đai của nhà nước với chức năng quản lý đất đai của nhà nước nhằm xác định cụ thể hơn nội hàm của vấn đề sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta;

Thứ ba, bên cạnh việc quản lý đất đai bằng biện pháp hành chính, PLĐĐ ngày càng chú trọng đến việc quản lý đất đai bằng các biện pháp kinh tế nhằm khai thác có hiệu quả tiềm năng của đất đai thông qua việc quy định giá đất và các vấn đề tài chính về đất đai; thực hiện việc đấu giá QSDĐ, đấu thầu dự án có sử dụng đất…

Giá đất do nhà nước xác định là căn cứ để tính tiền sử dụng đất, tiền cho thuê đất, tiền bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế; tính thuế sử dụng đất, thuế chuyển QSDĐ; tính giá trị tài sản của doanh nghiệp nhà nước khi doanh nghiệp nhà nước tiến hành cổ phần hoá… Tuy nhiên, để giá đất do nhà nước xác định luôn theo kịp với sự vận động của quan hệ đất đai và phù hợp với thực tiễn, pháp luật xác định các nguyên tắc trong việc định giá đất là: (i) sát với giá chuyển nhượng QSDĐ thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường; khi có chênh lệch lớn so với giá chuyển nhượng QSDĐ thực tế trên thị trường thì phải điều chỉnh cho phù hợp; (ii) các thửa đất liền kề nhau, có điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội, kết cấu hạ tầng như nhau, có cùng mục đích sử dụng hiện tại, cùng mục đích sử dụng theo quy hoạch thì mức giá như nhau; (iii) đất tại khu vực giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, có điều kiện tự nhiên, kết cấu hạ tầng như nhau, có cùng mục đích sử dụng hiện tại, cùng mục đích sử dụng đất theo quy hoạch thì mức giá như nhau. Mặt khác, giá đất do UBND cấp tỉnh quy định được công bố công khai vào ngày mồng một tháng một hàng năm.

Một điểm đáng chú ý là, PLĐĐ hiện hành áp dụng rộng rãi cơ chế đấu giá QSDĐ, đấu thầu dự án có sử dụng đất bên cạnh hình thức nhà nước giao đất, cho thuê đất. Điều này đã khắc phục được tình trạng xin – cho, giảm thiểu sự tham nhũng, tiêu cực trong việc phân phối đất đai và bảo đảm nguyên tắc công bằng, bình đẳng trong sử dụng đất; đồng thời, góp phần tăng nguồn thu từ đất đai cho ngân sách nhà nước;

Bên cạnh đó, PLĐĐ còn chú ý đến việc cải cách mạnh mẽ thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai thể hiện ở các khía cạnh: (i) Lần đầu tiên, Luật Đất đai năm 2003 có một chương riêng quy định về thủ tục hành chính trong quản lý, sử dụng đất; trong đó định rõ trình tự, thủ tục và thời gian thực hiện các thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai; (ii) Cơ chế “một cửa” trong thực hiện thủ tục hành chính về đất đai được xác lập. Theo đó, văn phòng đăng ký QSDĐ là cơ quan dịch vụ công chịu trách nhiệm giúp cơ quan tài nguyên và môi trường trong việc thực hiện thủ tục hành chính về quản lý và sử dụng đất; (iii) ở một khía cạnh khác, thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất được PLĐĐ phân cấp mạnh mẽ cho UBND các địa phương thực hiện Xem Điều 37, Luật Đất đai năm 2003..

Thứ tư, PLĐĐ không chỉ xác lập quyền làm chủ thực sự của hộ gia đình, cá nhân đối với đất đai mà còn mở rộng các quyền cho người sử dụng đất; đi đôi với việc xoá bỏ sự phân biệt, đối xử về quyền và nghĩa vụ giữa các đối tượng sử dụng đất.

Từ năm 1993 đến nay, song hành với sự phát triển của hệ thống PLĐĐ là sự phát triển của chế định QSDĐ. Với quy định giao đất cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ổn định lâu dài, Luật Đất đai năm 1993 đã đặt nền móng xác lập quyền làm chủ thực sự của người nông dân đối với đất đai. PLĐĐ không ngừng mở rộng các quyền của người sử dụng đất: bắt đầu từ việc quy định năm quyền năng cho người sử dụng đất của Luật Đất đai năm 1993 đó là quyền chuyển đổi, quyền chuyển nhượng, quyền cho thuê, quyền thừa kế và quyền thế chấp QSDĐ đến việc bổ sung hai quyền năng (quyền cho thuê lại; quyền góp vốn bằng QSDĐ) của Nghị định số 17/1999/NĐ-CP ngày 29/3/1999. Tiếp đó, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 ra đời bổ sung quyền bảo lãnh bằng QSDĐ cho người sử dụng đất. Luật Đất đai năm 2003 được ban hành không chỉ bổ sung quyền tặng cho QSDĐ mà còn dành cho người sử dụng đất quyền được lựa chọn hình thức sử dụng đất. Như vậy, với việc ghi nhận và bảo hộ các quyền năng của người sử dụng đất; QSDĐ đã trở thành một loại quyền dân sự về tài sản thuộc sở hữu tư nhân của người sử dụng đất.

Ngoài ra, PLĐĐ còn từng bước xoá bỏ sự khác biệt trong các quy định về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Điều này thể hiện quyền và nghĩa vụ của tổ chức trong nước; hộ gia đình, cá nhân; người Việt Nam định cư ở nước ngoài; tổ chức, cá nhân nước ngoài sử dụng đất đều được ghi nhận trong Luật Đất đai năm 2003.

Thứ năm, xử lý vi phạm PLĐĐ là một nội dung cơ bản được PLĐĐ ghi nhận và luôn được sửa đổi, bổ sung nhằm bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật và đấu tranh có hiệu quả với các hành vi vi phạm PLĐĐ. Theo đó, mọi hành vi vi phạm PLĐĐ do người quản lý hoặc người sử dụng đất gây ra đều bị xử lý. Để có thể xác định chính xác mức độ, hậu quả của hành vi vi phạm hành chính, PLĐĐ đã đề ra nguyên tắc quy đổi giá trị QSDĐ đối với diện tích đất bị vi phạm thành tiền để đưa ra mức xử phạt. Mặt khác, để đấu tranh với tình trạng nhũng nhiễu của đội ngũ cán bộ, công chức làm nhiệm vụ quản lý đất đai, PLĐĐ cũng quy định cụ thể việc xử lý đối với trường hợp các đối tượng này có hành vi vi phạm PLĐĐ hoặc vi phạm quy định về thực hiện trình tự, thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất.

Thứ sáu, PLĐĐ từng bước xây dựng và hoàn thiện quyền, nghĩa vụ của tổ chức nói chung và tổ chức kinh tế nói riêng sử dụng đất. Trong Luật Đất đai năm 1993, quyền và nghĩa vụ của tổ chức sử dụng đất (đặc biệt là các tổ chức kinh tế trong nước, tổ chức, cá nhân nước ngoài) dường như được quy định rất mờ nhạt. Do đòi hỏi của sự hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998 và năm 2001 ra đời đã bổ sung các quy định cụ thể về quyền của tổ chức kinh tế sử dụng đất. Việc cho phép các tổ chức kinh tế được quyền chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, bảo lãnh và góp vốn bằng QSDĐ đã nâng cao năng lực và khả năng cạnh tranh của loại chủ thể kinh doanh này. Hơn nữa, đứng trước nhu cầu sử dụng đất để xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp (đặc biệt là các doanh nghiệp ngoài quốc doanh), Luật Đất đai năm 2003 đã có các quy định về sử dụng đất làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh; việc sử dụng đất sử dụng đất cho khu công nghiệp, khu kinh tế và khu công nghệ cao…Các quy định này đã tạo cơ sở pháp lý cho các doanh nghiệp trong việc tiếp cận đất đai sử dụng vào xây dựng, mở rộng nhà xưởng sản xuất, kinh doanh.

Thứ bảy, thực tế thời gian qua cho thấy, nhà nước chưa quản lý tốt giao dịch về BĐS, trong đó có giao dịch về QSDĐ có nguyên nhân từ việc hệ thống pháp luật thiếu các quy định về quản lý thị trường BĐS. Khắc phục hạn chế này, Luật Đất đai năm 2003 bổ sung các quy định về QSDĐ trong thị trường BĐS nhằm xác lập cơ sở pháp lý ban đầu cho thị trường BĐS hoạt động lành mạnh, góp phần tạo lập các yếu tố đồng bộ mang tính “đầu vào” của nền kinh tế thị trường;

Thứ tám, PLĐĐ hiện hành ngày càng chú ý đưa việc lồng ghép vấn đề đất đai và vấn đề môi trường trong các quy định của mình. Điều này thể hiện:

- Hệ thống cơ quan quản lý tài nguyên và môi trường được thành lập lần đầu tiên ở nước ta theo quy định của Luật Đất đai năm 2003. Việc ra đời hệ thống cơ quan này đã tách chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường với chức năng khai thác, sử dụng tài nguyên; đồng thời, nó thể hiện quan điểm tiếp cận quản lý tổng hợp, sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên thiên nhiên vì sự phát triển bền vững nhằm nâng cao hiệu quả của công tác quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường;

- Vấn đề môi trường được lồng ghép trong quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, cụ thể: (i) một trong những nguyên tắc của việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là khai thác hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường (BVMT); (ii) và việc quy hoạch sử dụng đất phải xác định các biện pháp sử dụng đất, bảo vệ, cải tạo đất và BVMT;

- Một trong những trường hợp bị nhà nước thu hồi đất là người sử dụng đất cố ý huỷ hoại đất đai được quy định tại Điều 38 Luật Đất đai năm 2003. Hơn nữa, hành vi huỷ hoại đất còn bị coi là hành vi vi phạm PLĐĐ và tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm sẽ bị xử lý hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự;

- Tuân theo các quy định về BVMT trong sử dụng đất là một trong những nghĩa vụ của người sử dụng đất được quy định tại Điều 107 Luật Đất đai năm 2003;

II. Những tồn tại của hệ thống PLĐĐ trong 20 đổi mới

1. Tồn tại nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành các văn bản PLĐĐ hoặc liên quan đến đất đai 

Để cụ thể hoá và hướng dẫn thực hiện các quy định của Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992; Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 (đã được sửa đổi, bổ sung vào các năm 1998 và năm 2001), Luật Đất đai năm 2003, các luật và pháp lệnh liên quan đến  đất đai đã được ban hành. Tuy nhiên, thực tế cho thấy còn có quá nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật về đất đai hoặc liên quan đến đất đai. Sau khi có Luật Đất đai 1993, Chính phủ, các cơ quan trung ương và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã ban hành nhiều văn bản để cụ thể hoá và tổ chức thi hành luật. ở trung ương đã ban hành được hơn 70 văn bản, trong đó có 6 văn bản thuộc thẩm quyền của Quốc hội và trên 30 văn bản thuộc thẩm quyền của Chính phủ. ở các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cũng đã ban hành trên 400 văn bản về giá đất, giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài, giải quyết tranh chấp đất đai và về quản lý, sử dụng đất của địa phương Tiểu ban soạn thảo sửa đổi, bổ sung Luật đất đai của Chính phủ (1998), Tờ trình Chính phủ về việc sửa đổi, bổ sung Luật đất đai-số 12/TBSĐL-ngày 22/7/1998.. Điều đó cho thấy: đất đai và quan hệ đất đai là vấn đề hệ trọng liên quan trực tiếp đến mọi tổ chức và công dân, do đó hiện tồn tại một thực trạng là rất nhiều cơ quan nhà nước có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật đất đai để điều chỉnh quan hệ đất đai là điều chưa hợp lý: “Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đất đai hiện nay còn có những nhược điểm: một là số lượng văn bản quá nhiều, mức độ phức tạp cao, không thuận lợi trong sử dụng; hai là trong nội bộ hệ thống còn có một số mâu thuẫn, tạo nên sự lúng túng trong xử lý; ba là còn nhiều yếu tố chưa có khung điều chỉnh đầy đủ trong văn bản luật, tạo kẽ hở trong thực thi pháp luật” Bộ Tài nguyên và Môi trường: Báo cáo Tổng kết 10 năm thi hành Luật đất đai (1993  – 2003), tháng 4/2003, tr. 9.. Chính tình hình này đã làm cho quan hệ PLĐĐ trở nên phức tạp, đẩy quan hệ đất đai vào tình trạng lộn xộn, thiếu công bằng và công tâm trong quản lý và sử dụng đất. Sự mâu thuẫn, chồng chéo và thiếu thống nhất giữa các văn bản PLĐĐ có nguyên nhân từ sự tràn lan trong thẩm quyền ban hành văn bản PLĐĐ của các cấp, các ngành.

Hình thức văn bản: bên cạnh các văn bản được ban hành theo đúng quy định của Luật ban hành VBQPPL cũng còn có không ít các văn bản được ban hành không đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục và hình thức mà pháp luật quy định. Ví dụ như: sử dụng công văn, thông báo… để quy định về chế độ, chính sách đất đai (theo đánh giá, tỷ lệ này ở thành phố Hồ Chí Minh chiếm khoảng 30%). Thực tế này dẫn đến các bất lợi sau đây:

Thứ nhất, về phía người dân. Do tồn tại một hệ thống văn bản đồ sộ, phức tạp như vậy, nên người sử dụng đất không thể tìm hiểu hết các quyền và nghĩa vụ của họ được quy định ở văn bản pháp luật nào, liệu văn bản đó có còn hiệu lực pháp luật hay không? Chính do không hiểu biết cặn kẽ những quy định của pháp luật về quyền và nghĩa vụ, người sử dụng đất thường vi phạm pháp luật mà họ không hề hay biết. Chỉ sau khi bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền phát hiện và xử lý, thì họ mới nhận biết được hành vi vi phạm của mình hoặc trong quá trình thực hiện các quyền của người sử dụng đất nảy sinh tranh chấp, người dân phải liên hệ, khiếu kiện tại nhiều nơi gây lãng phí, tốn kém về thời gian, công sức và tiền bạc;

Thứ hai, về phía nhà nước. Do lực lượng mỏng và trình độ cán bộ (đặc biệt là đội ngũ cán bộ cấp cơ sở trình độ còn yếu, kém) không đồng đều, cộng với việc có quá nhiều văn bản PLĐĐ của các cấp, các ngành ở trung ương và địa phương ban hành, cho nên cán bộ thừa hành khó cập nhật kịp thời và hiểu hết nội dung các văn bản hoặc có nắm bắt được thì lại khó khăn trong quá trình áp dụng, vì tính thống nhất của các văn bản không cao, có nhiều chồng chéo, thậm chí mâu thuẫn. Điều này đã trở thành mảnh đất màu mỡ cho hiện tượng luồn lách, né tránh, phát sinh tiêu cực, tham nhũng lớn trong quản lý đất đai;

Thứ ba, quy trình ban hành các văn bản pháp quy về đất đai không tuân theo quy định của Luật ban hành các văn bản QPPL mà vẫn thực hiện theo một trình tự cũ. Khi Luật Đất đai được ban hành và có hiệu lực thi hành, các cấp, các ngành không tiến hành triển khai ngay mà còn trông chờ vào việc Chính phủ và các cơ quan hữu quan ban hành Nghị định, thông tư hướng dẫn. ở một khía cạnh khác, nhiều địa phương tồn tại tình trạng cơ quan cấp trung ương ban hành một văn bản pháp luật về đất đai thì nhất thiết chính quyền cấp tỉnh phải ban hành một văn bản hướng dẫn; khi đó, chính quyền cấp huyện, cấp xã mới triển khai thi hành. Quy trình này tạo ra nhiều văn bản có nội dung chồng chéo, mâu thuẫn và làm cho Luật Đất đai không thể triển khai ngay sau khi có hiệu lực thi hành;

Nhằm khắc phục tình trạng trên đây, Luật Đất đai năm 2003 ra đời thể hiện sự đổi mới tư duy trong quy trình xây dựng văn bản QPPL; theo đó, Chính phủ chỉ ban hành các văn bản cụ thể hóa các quy định mà Luật Đất đai năm 2003 giao cho; các quy định được đề cập chi tiết trong Luật Đất đai năm 2003 khi có hiệu lực được thi hành ngay mà không phải chờ Nghị định hướng dẫn thi hành như trước đây… Tuy nhiên, sau khi Luật Đất đai năm 2003 ra đời, đã có một loạt các đạo luật liên quan đến lĩnh vực đất đai được ban hành nhưng nội dung một số quy định của các đạo luật này lại chưa thống nhất với tinh thần của Luật Đất đai năm 2003, chẳng hạn như Luật Xây dựng, Luật về Nhà ở…

2. Tồn tại sự khụng thống nhất trong một số nội dung cụ thể của hệ thống PLĐĐ

Do có quá nhiều văn bản của nhiều cấp, nhiều ngành khác nhau ở trung ương và địa phương cùng điều chỉnh một nội dung, nên thực tế đã không đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống pháp luật. ở đây xuất hiện hai xu hướng:

Một là, các văn bản có hiệu lực pháp lý cao như luật, pháp lệnh, nghị định…  do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương ban hành quy định thoáng hơn các văn bản do cấp dưới ở các địa phương ban hành. Văn bản do cấp dưới ban hành cứ xuống mỗi cấp lại hạn chế bớt, quy định chặt chẽ hơn. Ví dụ, về vấn đề cấp GCNQSDĐ; Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992, Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai  năm 2003 không quy định về điều kiện người sử dụng đất xin cấp GCNQSDĐ phải có hộ khẩu thường trú tại nơi có đất. Trong khi đó, một số địa phương như Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, để hạn chế số lượng người ngoại tỉnh về sinh sống, lại ban hành quy định bắt người sử dụng đất phải có hộ khẩu thường trú thì mới được cấp GCNQSDĐ. Điều này không những gây khó khăn, phiền hà cho người dân; ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền tự do cư trú của công dân mà còn gây khó khăn trong công tác quản lý đất đai của các cơ quan nhà nước;

Hai là, xảy ra tình trạng ngược lại. Văn bản càng xuống thấp do cơ quan cấp dưới ban hành càng quy định thoáng hơn, càng bung ra theo cơ chế thị trường, dẫn đến nguy cơ vô hiệu hoá một số quy định trong pháp luật về đất đai. Ví dụ: Luật Đất đai năm 2003 quy định quỹ đất công ích 5% chỉ được sử dụng vào mục đích công ích của địa phương hoặc cho hộ gia đình, cá nhân thuê sử dụng vào mục đích nông nghiệp, nhưng có một số địa phương, chính quyền tự ý chuyển một phần quỹ đất này thành đất làm nhà ở hoặc giao cho số nhân khẩu tăng thêm hàng năm…

3. Tính an toàn pháp lý của hệ thống PLĐĐ chưa cao 

Do có quá nhiều văn bản được ban hành bởi các cơ quan khác nhau, nên mức độ hoàn thiện chưa cao. Vỡ vậy, tớnh an toàn pháp lý cho người sử dụng đất dường như chưa được bảo đảm một cách chắc chắn. Trên thực tế, có nhiều văn bản đã hết hiệu lực thi hành và được thay thế bởi một văn bản pháp luật khác, song để giải quyết các tranh chấp, các vụ việc về đất đai gắn liền với từng giai đoạn lịch sử nhất định, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền lại viện dẫn các quy định đã hết hiệu lực pháp luật đó. Khắc phục tình trạng này, Luật Đất đai năm 2003 đã “luật hoá” các quy định ở các văn bản dưới luật được cuộc sống chấp nhận và từng bước chi tiết hoá các chế định, đồng thời, hạn chế tối đa cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và hạn chế số lượng các văn bản hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, điều này lại dẫn đến tình trạng là nghị định thi hành Luật Đất đai năm 2003 rất đồ sộ và chứa đựng nhiều quy định hơn cả luật. Việc quán triệt nội dung để triển khai thi hành cũng phải mất nhiều thời gian, công sức nghiên cứu, tìm hiểu.

4. Đánh giá chung

Hiện nay, PLĐĐ vẫn bộc lộ một số tồn tại chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, các quy định liên quan đến các giao dịch về đất đai nằm rải rác ở các văn bản pháp luật khác nhau như Luật Đất đai, BLDS, Luật về Nhà ở, Luật Xây dựng, Luật Kinh doanh BĐS… và vẫn còn thiếu một số nội dung nhằm xác lập khung pháp lý hoàn chỉnh điều chỉnh hoạt động của thị trường BĐS của tổ chức (trong đó có thị trường QSDĐ)… Cụ thể:

- Chưa ban hành Luật về Đăng ký giao dịch BĐS, Luật về Môi giới BĐS;

- Thiếu quy định để xây dựng và điều chỉnh hoạt động của các tổ chức trung gian có chức năng hỗ trợ, thúc đẩy hoạt động của thị trường BĐS như: tổ chức môi giới BĐS; tổ chức định giá BĐS; tổ chức tư vấn, cung cấp thông tin về BĐS; tổ chức tư vấn dịch vụ pháp lý về BĐS; tổ chức bảo hiểm hoạt động kinh doanh BĐS …

Thứ hai, PLĐĐ dường như chưa có đủ các quy định cần thiết nhằm giải quyết tình trạng sử dụng đất nông, lâm nghiệp manh mún hiện nay ở khu vực nông thôn Bắc bộ, Trung bộ; đồng thời, chưa xác lập được đầy đủ, đồng bộ về cơ chế, chính sách nhằm thúc đẩy người nông dân tự nguyện chuyển đổi ruộng đất cho nhau thông qua “dồn điền đổi thửa” nhằm tích tụ, tập trung đất đai thực hiện CNH, hiện đại hoá nông nghiệp, nông thôn;

Thứ ba, các quy định hiện hành về chính sách tài chính về đất đai còn bất cập, chưa góp phần hỗ trợ đắc lực sự phát triển của thị trường QSDĐ. Điều này được thể hiện ở các nội dung cơ bản sau:

- Chưa ban hành thuế về BĐS nhằm ngăn chặn tình trạng đầu cơ đất đai;

- Thuế chuyển QSDĐ vẫn dựa vào hành vi chuyển QSDĐ để xác định mức thuế suất, nên trường hợp chuyển nhượng QSDĐ để giải quyết nhu cầu về nhà ở và trường hợp chuyển nhượng QSDĐ, “mua bán” nhà đất lòng vòng nhằm mục đích kiếm lợi đều chịu mức thuế suất như nhau. Điều này đã không đấu tranh ngăn chặn có hiệu quả các hành vi chuyển nhượng QSDĐ kiếm lời;

- Theo quy định hiện hành mức nộp lệ phí trước bạ nhà, đất là 1%. Trên thực tế, đa số các trường hợp người nhận chuyển nhượng QSDĐ là người phải nộp thuế chuyển QSDĐ với mức thuế suất là 2% (chuyển QSDĐ nông nghiệp); 4% (chuyển QSDĐ phi nông nghiệp). Họ còn phải nộp thêm 1% lệ phí trước bạ; đồng thời với các quy định đó thì giá đất được nhà nước điều chỉnh cao hơn cho sát với giá đất trên thị trường trong điều kiện bình thường, vì thế, số tiền mà người sử dụng đất phải nộp sẽ lớn hơn rất nhiều so với trước đây. Như vậy, số tiền mà người nhận chuyển QSDĐ phải nộp là rất lớn (đặc biệt là ở khu vực đô thị, nơi có giá đất cao) so với thu nhập của người lao động làm công ăn lương. Điều này đã không khuyến khích người sử dụng đất tự giác thực hiện các thủ tục đăng ký, xin cấp GCNQSDĐ khi chuyển QSDĐ;

- Hiện vẫn chưa có quy định cụ thể về thuế thu nhập từ chuyển QSDĐ theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 nhằm đảm bảo thực hiện nguyên tắc bình đẳng, công bằng trong sử dụng đất. Hơn nữa, quy định của Luật đất đai năm 2003 về việc nhà nước thực hiện quyền điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại chưa được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cụ thể hoá bằng các chế độ thu cụ thể, nên các lợi ích kinh tế được tạo ra từ đất đai do sự đầu tư của nhà nước, của xã hội không được điều tiết vào ngân sách nhà nước mà lại nằm trong tay một bộ phận dân cư, gây ra sự bức xúc, bất bình trong dư luận;

- Quy định hiện hành của thuế nhà, đất được xác định theo mức thuế sử dụng đất nông nghiệp cùng hạng đất là bất hợp lý; vì trong điều kiện hiện nay, giá đất ở khu vực đô thị cao gấp hàng chục lần khu vực nông thôn. Mặt khác, việc xác định mức thuế sử dụng đất nông nghiệp theo hiện vật (tính bằng kg thóc/ một đơn vị diện tích) đã không còn phù hợp.

Thứ tư, về giải quyết tranh chấp đất đai. PLĐĐ đề cao việc hoà giải tranh chấp đất đai và coi đó là một trong những biện pháp cơ bản để giải quyết tranh chấp đất đai. Tuy nhiên, thực tế việc thực hiện chế định hoà giải tranh chấp đất đai gặp rất nhiều khó khăn do chưa có quy định cụ thể để giải quyết các tình huống sau:

- Trong trường hợp UBND cấp xã gửi giấy mời mà một trong các bên đương sự không đến thì có coi đó là hoà giải không thành và bên có đơn đề nghị UBND cấp xã hoà giải có được quyền yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai không?

- Trường hợp hoà giải thành tại UBND cấp xã, sau đó một trong các bên đương sự lại thay đổi ý kiến của mình thì giải quyết thế nào?

Mặt khác, việc quy định hai cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai là UBND và Toà án nhân dân (TAND) cũng gây không ít khó khăn khi giải quyết tranh chấp đất đai trên thực tế. Bởi lẽ, theo quy định hiện hành, một trong những loại vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết tranh chấp của TAND là tranh chấp về QSDĐ mà đương sự có một trong các loại giấy tờ quy định tại các Khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai năm 2003. Tuy nhiên, do biến động của công tác quản lý đất đai qua các thời kỳ, nên thực tế có rất nhiều các loại giấy tờ, sổ sách về đất đai. Do vậy, việc xác định đâu là những loại giấy tờ về QSDĐ theo quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai năm 2003 để từ đó xác định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai giữa UBND và TAND là việc làm không đơn giản và không tránh khói tình trạng đùn đẩy thẩm quyền giải quyết giữa các cơ quan này.

Thứ năm, mặc dù hệ thống cơ quan quản lý tài nguyên và môi trường nói chung và quản lý đất đai nói riêng được thành lập nhưng việc quy định tỷ lệ định biên chế cho các cơ quan này vẫn thực hiện theo cơ chế cũ, mang tính bình quân, cào bằng căn cứ vào từng cấp đơn vị hành chính mà không căn cứ vào khối lượng công việc đảm nhiệm đã dẫn đến tình trạng các phòng tài nguyên và môi trường ở khu vực đô thị luôn ở trong tình trạng quá tải về công việc do không đủ lực lượng cán bộ và bị giới hạn bởi số lượng biên chế quy định. PLĐĐ vẫn chưa có giải pháp hữu hiệu nào để giải quyết vấn đề bất cập này;

Thứ sỏu, việc lồng ghép giữa vấn đề đất đai và vấn đề môi trường trong PLĐĐ chưa toàn diện và đầy đủ. Thiếu các quy định về quy hoạch đất đai để xây dựng các cơ sở hạ tầng môi trường; vấn đề BVMT trong quy hoạch đất xây dựng các làng nghề truyền thống dường như chưa quy định cụ thể và đầy đủ; việc lồng ghép công tác thanh tra đất đai với thanh tra môi trường chưa được Luật Đất đai năm 2003 đề cập …

III. Một số giải pháp tiếp tục hoàn thiện hệ thống PLĐĐ

Trên cơ sở đánh giá, phân tích những ưu điểm và tồn tại của hệ thống PLĐĐ hiện hành cho thấy rằng, việc tiếp tục hoàn thiện hệ thống PLĐĐ là cần thiết. Theo đó, một số giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện các quy định của PLĐĐ là:

- Khẩn trương xây dựng và ban hành Luật về Đăng ký giao dịch BĐS, Luật về Môi giới BĐS… nhằm hoàn thiện khung pháp lý cho việc xác lập và vận hành thị trường BĐS có tổ chức ở nước ta;

- Đổi mới hệ thống pháp luật về thuế về đất đai theo hướng: (i) ban hành thuế về BĐS; (ii) sửa đổi các quy định về thuế nhà đất cho phù hợp hơn; (iii) sửa đổi mức thu thuế về chuyển QSDĐ, lệ phí trước bạ phù hợp với thu nhập của đa số người lao động nhằm khuyến khích họ tự giác kê khai, đăng ký khi thực hiện chuyển QSDĐ;

- Ban hành quy định cụ thể hoá việc nhà nước thực hiện quyền điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại được đề cập trong Luật Đất đai năm 2003;

- Xây dựng quy chế thành lập và quản lý các tổ chức trung gian dịch vụ, hỗ trợ hoạt động của thị trường BĐS như tổ chức định tư vấn giá đất, tổ chức môi giới BĐS, tổ chức tư vấn cung cấp thông tin về BĐS, tổ chức cung cấp dịch vụ pháp lý về BĐS, tổ chức kinh doanh, bảo hiểm BĐS …

- Bổ sung cơ chế, chính sách và một số quy định cụ thể nhằm khuyến khích người nông dân tự nguyện chuyển đổi ruộng đất thông qua “dồn điền đổi thửa” khắc phục tình trạng manh mún về đất đai góp phần thực hiện CNH, hiện đại hoá nông nghiệp, nông thôn;

- Tiếp tục đẩy mạnh việc lồng ghép giữa vấn đề đất đai với vấn đề môi trường trong các quy định của PLĐĐ đi đôi với việc ban hành các nội dung cụ thể về việc phân cấp cho phòng Tài nguyên và Môi trường cấp huyện trong quản lý đất đai và quản lý môi trường;

- Ban hành quy định nhằm kiện toàn và nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ cho cấp cơ sở để đủ sức hoàn thành nhiệm vụ quản lý tài nguyên và môi trường nói chung và quản lý đất đai nói riêng trong thời kỳ đẩy mạnh CNH, hiện đại hoá đất nước và hội nhập quốc tế.