1. Nhà nước pháp quyền và những đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng Cộng sản Việt Nam đã xác định nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (NNPQ XHCN) dưới sự lãnh đạo của Đảng là một trong những nhiệm vụ có tính chiến lược trong quá trình thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội 2001 - 2010. Sự xác định mục tiêu xây dựng NNPQ XHCN trong Báo cáo chính trị của Đại hội IX không chỉ là khẳng định quyết tâm chính trị của Đảng ta trong việc đẩy mạnh cải cách tổ chức và hoạt động của Nhà nước, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, mà còn là sự đánh dấu một giai đoạn phát triển mới của sự nghiệp xây dựng nhà nước kiểu mới - một Nhà nước của dân, do dân, vì dân.

Mục tiêu xây dựng NNPQ XHCN được xác định tại Văn kiện đại hội Đảng lần thứ IX đã được cụ thể hoá một bước trong Nghị quyết của Quốc hội khoá X về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hoà XHCN Việt Nam năm 1992 và tiếp tục được khẳng định nhất quán trong các văn kiện của Đại hội Đảng lần thứ X vừa qua.

Để xây dựng NNPQ phù hợp với các đặc điểm của Việt Nam, trước hết cần nghiên cứu làm rõ bản chất của NNPQ.

1.1. Các giá trị phổ biến của NNPQ

Về phương diện lý luận, NNPQ là một hình thức tổ chức dân chủ của quyền lực nhà nước, trong đó toàn bộ tổ chức và hoạt động của Nhà nước đều được quy định bởi luật pháp và theo đúng các quy định của luật pháp. Quá trình xây dựng NNPQ về thực chất là quá trình chuyển mô hình nhà nước, từ Nhà nước mà quyền lực lâu nay thuộc về bộ máy nhà nước sang một Nhà nước với nguyên tắc quyền lực thuộc về luật pháp; từ một hệ thống luật pháp xưa nay xác lập quyền lực của bộ máy cai trị và nghĩa vụ của người dân sang một hệ thống pháp luật xác lập quyền của nhân dân và quy định nghĩa vụ, trách nhiệm phụng sự nhân dân của bộ máy nhà nước.

Như vậy, với NNPQ, một sự chuyển đổi vị trí thật sự diễn ra trong mối quan hệ giữa Nhà nước và nhân dân: nhân dân có cơ hội thật sự trở thành người chủ của quyền lực và có khả năng, điều kiện để làm chủ quyền lực; Nhà nước, mà cụ thể là bộ máy nhà nước và đội ngũ công chức nhà nước, trở thành công cụ phục vụ nhân dân, chịu sự kiểm tra, giám sát của nhân dân trong một trật tự pháp luật tự do, dân chủ và công bằng.

NNPQ - dù được biểu đạt bởi các tên gọi khác nhau trong ngôn ngữ và nhận thức của các quốc gia - hiện đang là một xu thế hiện thực trong thế giới ngày nay. Khái niệm NNPQ hiện đang có nhiều định nghĩa khác nhau trên thế giới và luôn được xem là một khái niệm mới, vừa thể hiện các giá trị phổ biến của chế độ pháp quyền dân chủ vừa thể hiện các giá trị đặc thù của mỗi quốc gia, dân tộc.

Các giá trị phổ biến của NNPQ trong ý nghĩa là biểu hiện tập trung của một chế độ pháp quyền dân chủ được đề cập trong nhiều quan điểm, học thuyết của các nhà tư tưởng, các nhà lý luận chính trị - pháp lý trong lịch sử phát triển các tư tưởng chính trị - pháp lý nhân loại. Các giá trị phổ biến này được trình bày dưới các dạng thức khác nhau bởi các nhà lý luận, phụ thuộc vào lập trường chính trị - pháp lý và quan điểm học thuật của từng người. Các trình bày có thể khác nhau, song về bản chất, có thể quy về các giá trị có tính tổng quát sau:

a) NNPQ là biểu hiện tập trung của chế độ dân chủ, do vậy, dân chủ vừa là bản chất của NNPQ, vừa là điều kiện, là tiền đề của việc xây dựng chế độ nhà nước.

NNPQ gắn liền với một chế độ lập hiến, một hệ thống pháp luật dân chủ, đảm bảo toàn bộ tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước vận hành trên cơ sở pháp luật và bằng pháp luật. Chỉ có chế độ lập hiến và một hệ thống pháp luật dân chủ, công bằng, được xây dựng và bảo đảm trên nguyên tắc tính tối cao và bất khả xâm phạm của Hiến pháp, mới tạo lập được các cơ sở pháp lý vững chắc cho việc xây dựng NNPQ trên thực tế.

b) Các nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước, tổ chức bộ máy nhà nước trong NNPQ phải đảm bảo loại bỏ và ngăn ngừa việc độc quyền quyền lực (tức là quyền lực nhà nước không thể tập trung vào một người, vào một cơ quan) và phải đảm bảo khả năng kiểm soát được quyền lực (mọi hoạt động quyền lực phải được kiểm tra, giám sát bởi một cơ chế giám sát công khai và dân chủ).

c) Quyền con người, quyền công dân được tôn trọng, đề cao và bảo đảm trong mọi hoạt động quyền lực. Quyền con người, quyền công dân vừa là bộ phận hợp thành của khái niệm NNPQ, vừa là mục tiêu, nhiệm vụ của các hoạt động nhà nước, vừa là tiêu chuẩn đánh giá tính chất, mức độ của chế độ pháp quyền. Để đảm bảo quyền con người, quyền công dân trong NNPQ, cần thiết phải thể chế hoá các quyền con người, quyền công dân, không chỉ trong Hiến pháp mà còn trong cả một hệ thống pháp luật đồng bộ và nhất quán, xây dựng và thực hiện một hệ thống các đảm bảo có tính toàn diện và thực tế cho các quyền này.

d) Đặc biệt, NNPQ có một chế độ tư pháp thật sự dân chủ, bao gồm hệ thống các cơ quan xét xử thật sự độc lập và chỉ tuân theo pháp luật với một chế độ tố tụng công khai, dân chủ, thuận tiện cho người dân, tiết kiệm cho Nhà nước và hiệu quả.

đ) NNPQ về thực chất là một chế độ nhà nước mà trong đó, Nhà nước -  mà biểu hiện tập trung là bộ máy nhà nước - được phân định với xã hội dân sự và quan hệ chặt chẽ với xã hội dân sự. NNPQ không đồng nhất Nhà nước với xã hội và đòi hỏi phải tôn trọng, đề cao xã hội dân sự, tạo mọi điều kiện phát huy sức mạnh của mọi thiết chế xã hội; nhằm đạt được các mục tiêu của chế độ dân sự.

1.2. NNPQ không phải là một kiểu Nhà nước

NNPQ với tính cách là những giá trị phổ biến, là biểu hiện của một trình độ phát triển dân chủ. Do vậy NNPQ không phải là một kiểu nhà nước. Trong ý nghĩa này, NNPQ được nhìn nhận như một cách thức tổ chức nền dân chủ, cách thức tổ chức nhà nước và xã hội trên nền tảng dân chủ. Điều này có ý nghĩa là NNPQ gắn liền với một nền dân chủ, tuy không phải là một kiểu nhà nước được xác định theo lý luận về hình thái kinh tế - xã hội, nhưng không thể xuất hiện trong một xã hội phi dân chủ. Điều này cắt nghĩa vì sao ý tưởng về một chế độ pháp quyền đã xuất hiện từ rất xa xưa, thậm chí từ thời cổ đại bởi các nhà tư tưởng phương Tây, hay tư tưởng pháp trị tại Trung Hoa cổ đại, nhưng mãi đến khi Nhà nước tư sản ra đời, với sự xuất hiện của nền dân chủ tư sản, NNPQ mới từ nhà nước ý tưởng dần trở nên một nhà nước hiện thực.

Sự phủ nhận quan điểm NNPQ như một kiểu nhà nước có ý nghĩa nhận thức luận quan trọng trong việc nhìn nhận đúng bản chất của NNPQ. Ý nghĩa nhận thức luận này bao hàm các khía cạnh sau:

- Chỉ từ khi xuất hiện dân chủ tư sản, mới có cơ hội và điều kiện để xuất hiện NNPQ. Do vậy trên thực tế tồn tại khái niệm NNPQ tư sản và về thực chất NNPQ đang được tuyên bố xây dựng ở hầu hết các quốc gia tư bản phát triển và đang phát triển.

- NNPQ không những có thể xây dựng tại các quốc gia tư bản mà vẫn có thể xây dựng tại các quốc gia phát triển theo định hướng XHCN. NNPQ với tính chất là một cách thức tổ chức và vận hành của một chế độ nhà nước và xã hội không những xây dựng trong điều kiện chế độ xã hội XHCN. Như vậy trong nhận thức lý luận và trong thực tiễn tồn tại NNPQ tư sản và NNPQ XHCN.

NNPQ ngoài các giá trị phổ biến còn bao hàm các giá trị đặc thù. Tính đặc thù của NNPQ được xác định bởi hàng loạt yếu tố. Các yếu tố này về thực chất là rất đa dạng, phong phú và phức tạp, được xác định bởi các điều kiện về lịch sử, truyền thống - văn hoá, tâm lý xã hội của mỗi một dân tộc, các chế độ chính trị, chế độ kinh tế, văn hoá và môi trường địa lý. Các yếu tố này không chỉ tạo ra các đặc sắc, tính riêng biệt của mỗi một dân tộc trong quá trình dựng nước, giữ nước và phát triển của mình mà còn quyết định mức độ tiếp thu và dung nạp các giá trị phổ biến của NNPQ.

- Việc thừa nhận tính đặc thù của NNPQ có ý nghĩa nhận thức luận quan trọng. Với ý nghĩa này NNPQ là một phạm trù vừa mang tính phổ biến vừa mang tính đặc thù. NNPQ vừa là một giá trị chung của nhân loại, vừa là một giá trị riêng của mỗi một dân tộc, quốc gia.

- Không thể có một NNPQ chung chung như một mô hình chung thống nhất cho mọi quốc gia, dân tộc. Mỗi một quốc gia, dân tộc, tuỳ thuộc vào các đặc điểm lịch sử, chính trị, kinh tế - xã hội và trình độ phát triển mà xây dựng cho mình một mô hình NNPQ thích hợp.

- Thực tiễn xây dựng và vận hành của NNPQ tại các nước cho thấy, mỗi một nước đều có cách thức xây dựng, tổ chức NNPQ theo cách riêng của mình. Các khảo sát kinh nghiệm xây dựng NNPQ tại một số nước phát triển trên thế giới đã cho thấy ở các nước này, mô hình tổ chức NNPQ được tổ chức vừa thống nhất vừa đa dạng, phản ánh các giá trị phổ biến của NNPQ, đồng thời các giá trị đặc thù của từng quốc gia. Thực tiễn này cũng đã được xác nhận tại Trung Quốc, Nhật Bản, Mỹ và nhiều nước khác.

- Thừa nhận tính đa dạng của mô hình NNPQ, đòi hỏi việc xây dựng NNPQ tại mỗi một quốc gia phải đồng thời quán triệt hai phương diện:

a) Phải xuất phát từ đòi hỏi, yêu cầu và trình độ phát triển kinh tế - văn hoá, chính trị và truyền thống dân chủ của dân tộc mình mà lựa chọn cách thức xây dựng và vận hành mô hình NNPQ thích hợp. NNPQ phải mang bản chất của chế độ chính trị, thể hiện được các đặc sắc của quốc gia, dân tộc.

b) Phải quán triệt các giá trị phổ biến của NNPQ, tiếp thu các giá trị phổ biến này trong sự tương hợp với các đặc điểm lịch sử, văn hoá, chính trị của quốc gia. Sự quán triệt các giá trị phổ biến của NNPQ trong ý nghĩa là các giá trị chung của nhân loại mới có thể đảm bảo được tính pháp quyền của nhà nước theo các chuẩn mực đã được thừa nhận, khắc phục tính dân tộc cực đoan hay các dị biệt làm cho các giá trị dân chủ không được phát huy, tạo nguy cơ rơi vào tình trạng biệt lập trong một thế giới hiện đại ngày nay.

c) Sự thống nhất hữu cơ giữa tính phổ biến và tính đặc thù của NNPQ là cơ sở lý luận cần quán triệt trong cuộc đấu tranh lý luận chống lại mọi sự áp đặt từ bên ngoài đối với mô hình NNPQ cho một giải quyết cụ thể, hay áp dụng một cách máy móc, giáo điều, rập khuôn mô hình NNPQ ở một nước này vào một nước khác. Điều này có nghĩa là không thể lấy các tiêu chuẩn của NNPQ tư sản để áp đặt cho các việc xây dựng NNPQ XHCN.

Mặt khác khi quán triệt các đặc điểm, đặc thù của mỗi nước cần phải đặt các điều kiện đặc thù ấy trong sự tương quan với các giá trị phổ biến và phải biến các giá trị phổ biến ấy thành các giá trị nội tại, chuyển hoá chúng thành các giá trị quốc gia.

1.3. NNPQ không phải là sản phẩm, là giá trị riêng của dân chủ tư sản

NNPQ không phải là một kiểu nhà nước, nên về phương diện lý luận và thực tiễn phải thừa nhận rằng, trên thế giới ngày nay đều có thể xây dựng NNPQ tư sản và đều có thể xây dựng NNPQ XHCN. Với ý nghĩa này, không thể xuất phát từ cơ sở và nội dung của hình thái kinh tế - xã hội vốn được quan niệm là cơ sở để xác định các kiểu nhà nước trong l��ch sử để đối lập NNPQ tư sản với NNPQ XHCN.

Không thể quan niệm NNPQ là sản phẩm, là giá trị riêng của dân chủ tư sản để phủ nhận nhu cầu và khả năng xây dựng NNPQ trong điều kiện của nền dân chủ XHCN.

Xuất phát từ bản chất của nền dân chủ XHCN với các điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội của mỗi một quốc gia XHCN, việc xây dựng NNPQ là một nhu cầu tất yếu, có tính hiện thực sâu sắc.

1.4. Xây dựng NNPQ XHCN ở Việt Nam là một tất yếu lịch sử và tất yếu khách quan

Đối với Việt Nam, vấn đề xây dựng NNPQ đang đặt ra như một tất yếu lịch sử và tất yếu khách quan.

- Tính tất yếu lịch sử của NNPQ bắt nguồn từ chính lịch sử xây dựng và phát triển của nhà nước ta. Ngay từ khi thành lập, nhà nước cộng hoà của ta đã và luôn là một nhà nước hợp hiến, hợp pháp. Nhà nước được tổ chức và hoạt động trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và pháp luật và luôn vận hành trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật.

Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và Hiến pháp 1992 và các đạo luật tổ chức Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các đạo luật về chính quyền địa phương được xây dựng trên cơ sở các Hiến pháp. Mỗi lần Hiến pháp được sửa đổi thông qua là những bước củng cố cơ sở pháp luật cho tổ chức và hoạt động của bản thân các cơ quan nhà nước. Vì vậy, quá trình xây dựng NNPQ ở Việt Nam là một quá trình lịch sử được bắt đầu ngay từ Tuyên ngôn Độc lập năm 1945 và Hiến pháp 1946.

Quá trình này đã trải qua hơn nửa thế kỷ với nhiều giai đoạn phát triển đặc thù. Ngày nay quá trình này đang được tiếp tục ở một tầm cao phát triển mới với nhiều đòi hỏi và nhu cầu cải cách mới.

- Sự tất yếu khách quan ấy xuất phát từ định hướng xây dựng CNXH mà mục tiêu cơ bản là xây dựng một chế độ dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh. Chúng ta ý thức sâu sắc rằng, để đạt được một chế độ xã hội có tính mục tiêu như vậy, công cụ, phương tiện cơ bản chỉ có thể là nền kinh tế thị trường định hướng XHCN; một NNPQ XHCN dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam trên cơ sở chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh.

- Tính tất yếu khách quan ấy còn xuất phát từ đặc điểm của thời đại với xu thế toàn cầu hoá. Nhu cầu hội nhập quốc tế đòi hỏi chúng ta phải tiếp tục đẩy mạnh cải cách nhà nước, cải cách pháp luật, đảm bảo cho Nhà nước không ngừng vững mạnh, có hiệu lực để giải quyết có hiệu quả các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, thực hiện dân chủ, củng cố độc lập, tự chủ và hội nhập vững chắc vào đời sống quốc tế.

1.5. Các giá trị phổ biến của NNPQ XHCN ở Việt Nam

NNPQ XHCN của dân, do dân, vì dân ở Việt Nam là một Nhà nước vừa phải thể hiện được các giá trị phổ biến của NNPQ đã được xác định trong lý luận và thực tiễn của một chế độ dân chủ hiện đại, vừa phải khẳng định được bản sắc, đặc điểm của riêng mình. Sự khác nhau cơ bản giữa NNPQ tư sản và NNPQ XHCN nói chung, trong đó NNPQ Việt Nam nói riêng, có thể khái quát trên những nét chính sau:

a) Cơ sở kinh tế của NNPQ XHCN của dân, do dân, vì dân là một nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Tính định hướng XHCN của nền kinh tế thị trường không phủ nhận các quy luật khách quan của thị trường, mà là cơ sở để xác định sự khác nhau giữa kinh tế thị trường trong CNTB và CNXH. Do vậy, đặc tính của nền kinh tế thị trường XHCN tạo ra sự khác nhau giữa NNPQ tư sản và NNPQ XHCN, đồng thời tạo ra nét đặc trưng của NNPQ XHCN.

b) Cơ sở chính trị của NNPQ XHCN là một chế độ dân chủ nhất nguyên. Chế độ dân chủ nhất nguyên là điều kiện cơ bản để tạo ra một đời sống dân chủ có tính thống nhất cao, một hệ thống chính trị thống nhất và là một đòi hỏi có tính nội tại của chế độ nhà nước và chế độ xã hội trong các điều kiện xây dựng CNXH. Do vậy, sự nhất nguyên chính trị phải luôn là một thuộc tính của Nhà nước XHCN - một Nhà nước đòi hỏi tính thống nhất, tính tổ chức cao trong tổ chức và hoạt động của mọi cấu trúc nhà nước để có thể đạt được các mục tiêu của CNXH.

Tính nhất nguyên chính trị được thể hiện trong việc khẳng định vai trò lãnh đạo của một đảng duy nhất cầm quyền ở Việt Nam. Bản chất của một nền dân chủ không lệ thuộc vào chế độ đa đảng hay chế độ một đảng mà lệ thuộc vào chỗ Đảng cầm quyền đại diện cho lợi ích của ai, sử dụng quyền lực nhà nước vào những mục đích gì trên thực tế. Vì vậy, chế độ đa đảng hay chế độ một đảng không thể là căn cứ để đánh giá tính chất và trình độ của một nền dân chủ.

Sự lãnh đạo của Đảng cộng sản - đảng duy nhất cầm quyền đối với đời sống xã hội và đời sống nhà nước không những không mâu thuẫn với bản chất NNPQ nói chung mà còn là điều kiện có ý nghĩa tiên quyết đối với quá trình xây dựng NNPQ XHCN của dân, do dân, vì dân ở nước ta. Trong ý nghĩa ấy, NNPQ dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam được khái quát là một trong những đặc trưng cơ bản của NNPQ XHCN Việt Nam.

c) Cơ sở xã hội của NNPQ XHCN là khối đại đoàn kết toàn dân. Với khối đại đoàn kết toàn dân, NNPQ có được cơ sở xã hội rộng lớn và khả năng to lớn trong việc tập hợp, tổ chức các tầng lớp nhân dân trong việc thực hành và phát huy dân chủ.

Nền kinh tế thị trường định hướng XHCN tuy không loại bỏ được sự phân tầng xã hội theo hướng phân hoá giàu nghèo, nhưng có khả năng xử lý tốt hơn mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và công bằng xã hội. Những mâu thuẫn xã hội phát sinh trong các điều kiện kinh tế thị trường do được sự điều tiết thông qua pháp luật, chính sách và các công cụ khác của Nhà nước nên ít có nguy cơ trở thành các mâu thuẫn đối kháng và tạo ra các xung đột có tính chất chia rẽ xã hội. Đây là một trong những điều kiện để đảm bảo ổn định chính trị, đoàn kết các lực lượng xã hội vì các mục tiêu chung của sự phát triển.

Tính nhất nguyên chính trị và sự lãnh đạo của một Đảng duy nhất cầm quyền tạo ra khả năng đồng thuận xã hội, tăng cường khả năng hợp tác giúp đỡ lẫn nhau giữa các giai tầng, các cộng đồng dân cư và các dân tộc. Nhờ vậy, NNPQ XHCN có được sự ủng hộ rộng rãi từ phía xã hội, có được nguồn sức mạnh từ sự đoàn kết toàn dân, phát huy được sức sáng tạo của các tầng lớp dân cư trong việc thực hành và phát huy dân chủ.

d) Cơ sở tư tưởng của NNPQ XHCN của dân, do dân, vì dân ở Việt Nam là chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh. Với cơ sở tư tưởng này, NNPQ XHCN luôn luôn có được định hướng chính trị nhất quán và ổn định, đảm bảo cho các hoạt động nhà nước và xã hội giữ vững được định hướng XHCN trong quá trình phát triển đất nước.

2. Quán triệt các yêu cầu của NNPQ XHCN của dân, do dân, vì dân trong đổi mới bộ máy nhà nước ta

Từ các đặc điểm có tính phổ biến của NNPQ và các đặc thù của NNPQ XHCN của dân, do dân, vì dân ở nước ta, trong quá trình đổi mới mô hình tổ chức bộ máy nhà nước phải xuất phát từ các yêu cầu sau:

Một là, bộ máy nhà nước phải được tổ chức và hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật.

Trước hết, để đổi mới bộ máy nhà nước phải xem xét đến khả năng sửa đổi Hiến pháp và các đạo luật về tổ chức bộ máy theo đúng các giá trị và tiêu chuẩn của chế độ pháp quyền dân chủ. Điều này có nghĩa là các giá trị phổ biến của NNPQ cũng như các đặc trưng của chế độ chính trị, kinh tế, xã hội nước ta phải được thể chế hoá thành các quy định Hiến pháp và trên cơ sở đó, đổi mới mạnh các đạo luật về tổ chức bộ máy hiện hành để tạo lập được một khuôn khổ pháp lý thích hợp cho bộ máy nhà nước. 

Mọi thẩm quyền của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp phải được quy định rành mạch, rõ ràng trong Hiến pháp và các đạo luật, không một cơ quan nhà nước nào, dù là Quốc hội có thể tự đặt thêm cho mình các quyền hạn, ngoài các quyền đã được Hiến pháp quy định. Ý nghĩa sâu sắc của NNPQ chính là ở nhận thức: Nhà nước của pháp quyền chứ không phải pháp quyền của Nhà nước. Do vậy, luật pháp phải là khách quan đối với Nhà nước, là yếu tố cơ bản quy định tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.

Hiến pháp, các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước được ban hành trên cơ sở Hiến pháp không chỉ quy định quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp mà còn phải quy định chặt chẽ và rành mạch mối quan hệ quyền lực giữa các cơ quan này trong quá trình thực hiện quyền lực được nhân dân uỷ quyền. Các mối quan hệ này được nảy sinh trên cơ sở Hiến pháp và các đạo luật và chỉ có thể điều chỉnh bởi Hiến pháp và các đạo luật. Yêu cầu này đặt ra sự cần thiết phải tiến hành nghiên cứu khả năng sửa đổi Hiến pháp và các đạo luật về tổ chức Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan tư pháp, nhằm tạo ra một khuôn khổ hiến định tương thích cho việc thực hiện nguyên tắc “Mọi quyền lực nhà nước phải được tổ chức và hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”.

Hai là, bộ máy nhà nước phải được tổ chức và hoạt động đúng với quan điểm: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công phối hợp và kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp”.

Vấn đề đặt ra ở đây là tính thống nhất của quyền lực nhà nước cần được nhận thức đầy đủ và đúng đắn từ góc độ của chế độ pháp quyền. Thật ra, bất luận trong một mô hình tổ chức nhà nước nào, quyền lực nhà nước, tự bản thân nó luôn bao hàm sự thống nhất; thiếu tính thống nhất quyền lực là mất hiệu lực. Sở dĩ quyền lực nhà nước có được hiệu lực vì nó luôn là một hệ thống. Chính sự phân công, phối hợp giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là sự phân công giữa ba bộ phận của một hệ thống tồn tại dưới dạng một chính thể các quan hệ quyền lực. Do vậy, khi xác định tính thống nhất của quyền lực nhà nước và sự phân công, phối hợp giữa ba quyền, cần phải đặt ba quyền này trong một thể thống nhất của hệ thống với việc xác định rõ địa vị pháp lý của từng thiết chế quyền lực thực hiện các quyền. Hiến pháp cần chỉ rõ rằng: Sự phân công, phối hợp giữa ba quyền và tương ứng với chúng là ba thiết chế quyền lực nhà nước, là sự phân công có điều kiện về khả năng loại bỏ sự độc quyền quyền lực từ bất kỳ một thiết chế quyền lực nào. Theo đó, mỗi một thiết chế quyền lực chỉ thực thi một loại quyền lực và không thể có một thiết chế quyền lực nào lại thâu tóm toàn bộ quyền lực nhà nước vào tay mình. Tinh thần này chính là nội dung pháp lý của sự phân công, phối hợp giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Từ cách tiếp cận này đối với nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng có sự phân công, phối hợp giữa ba quyền, đòi hỏi phải khắc phục quan niệm cũ về nguyên tắc tập quyền, với ý tưởng toàn bộ quyền lực nhà nước tập trung vào Quốc hội. Thật ra, các bản Hiến pháp của Việt Nam cũng đã chỉ rõ: “Ở nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”. Như vậy, nhân dân là chủ thể duy nhất và tối cao của quyền lực nhà nước và nếu có có tồn tại một nguyên tắc tập quyền, thì chính là sự biểu đạt của tư tưởng: toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, chứ không thể toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về Quốc hội như đã từng được quan niệm. Như vậy, dù “chúng ta không xây dựng Nhà nước ta theo lý luận về tam quyền phân lập, nhưng có tham khảo và tiếp thu nhân tố hợp lý của lý luận đó”¹. Sự hợp lý đó được biểu đạt ở quan niệm phối hợp của Đảng Cộng sản Việt Nam thể hiện trong Cương lĩnh chính trị 1991: “Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp với sự phân công rành mạch ba quyền đó”². Sự “phân công rành mạch ba quyền đó” phải là yếu tố nền tảng quy định rõ thẩm quyền và tổ chức của cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, đồng thời là cơ sở để xác lập tính độc lập tương đối của mỗi một nhánh quyền lực trong mối quan hệ tương tác với nhau.

Tuy nhiên, chỉ sự “phân công, phối hợp” giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp cũng không thể đưa lại một bộ máy nhà nước hoạt động hiệu quả và hiệu lực, nếu không tạo lập được một cơ chế kiểm soát quyền lực một cách thực tế ngay từ các quan hệ quyền lực bên trong của bộ máy nhà nước khi thực hiện “quyền lực nhà nước thống nhất”.

Chúng ta không chủ trương thực hiện phương thức “kiềm chế, đối trọng” trong cơ cấu phân quyền như quy định của nhiều nước, nhưng phải xây dựng một cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các nhánh quyền lực nhà nước sao cho mỗi cơ quan nhà nước đều phải thực hiện đúng thẩm quyền của mình trong đúng phạm vi, thủ tục và giới hạn được luật pháp định đoạt, không một hoạt động quyền lực nào nằm ngoài sự kiểm soát kể cả từ phía xã hội và ngay cả trong nội bộ bộ máy nhà nước. Dĩ nhiên, mọi sự kiểm soát quyền lực, bất luận được tiến hành bởi một cơ quan nào đều không được phép làm ngưng trệ, cản trở việc thực thi quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước khác, mà ngược lại, phải làm cho việc thực hiện thẩm quyền của mỗi một cơ quan trở nên minh bạch hơn, hiệu quả hơn.

Ba là, bộ máy nhà nước được tổ chức và hoạt động không vì mục đích “cai trị dân chúng”, không nhằm tạo ra các ưu thế và điều kiện thuận lợi cho các cơ quan nhà nước trong quản lý các công việc của dân chúng, mà phải vì mục đích đảm bảo cho người dân được thực hiện đầy đủ và đúng đắn các quyền con người của mình.

Trong NNPQ, bộ máy nhà nước không có lợi ích riêng, công việc riêng. Công việc của các cơ quan nhà nước, lợi ích của các cơ quan nhà nước chỉ có thể là lợi ích của nhân dân, công việc của nhân dân. Quyền lực của bộ máy nhà nước chính là quyền lực do nhân dân uỷ quyền, nhằm giúp nhân dân thực hiện tốt quyền của mình, bảo vệ tốt lợi ích của mình ở những quan hệ mà tự người dân không thể trực tiếp thực hiện. Do vậy, quyền lực của bộ máy nhà nước luôn phải được hạn chế và quy định chặt chẽ. Sự xuất hiện bất kỳ một cơ quan công quyền nào trong bộ máy nhà nước đều phải xuất phát từ nhu cầu của người dân, nhằm đáp ứng các đòi hỏi đảm bảo quyền và tự do của người dân theo đúng nguyên tắc “công quyền chỉ được làm những gì pháp luật cho phép; người dân được làm tất cả trừ những điều pháp luật cấm”. Với ý nghĩa này, bộ máy nhà nước phải được tổ chức như một nhân tố bảo đảm quyền con người, vì quyền con người, theo ý chí và nguyện vọng của người dân.

Để thật sự là “công bộc” của nhân dân, bộ máy nhà nước phải được hình thành trên cơ sở ý nguyện và lựa chọn của người dân thông qua chế độ bầu cử thật sự dân chủ để bầu ra những người đại diện của nhân dân thực thi công quyền. Vấn đề đặt ra đối với tổ chức bộ máy nhà nước trong NNPQ chính là chế độ bầu cử. Tính chính đáng của bộ máy nhà nước, sự ủng hộ tin tưởng của nhân dân đối với bộ máy nhà nước phụ thuộc rất nhiều vào thực trạng của chế độ bầu cử cả trên phương diện quy định pháp luật và thực thi pháp luật về bầu cử. Mức độ tiến bộ của một chế độ bầu cử phụ thuộc vào khả năng và cách thức, phạm vi, mức độ tự do lựa chọn của cử tri trong việc bầu ra những người đại diện cho mình trong các cơ quan quyền lực nhà nước. Do vậy, đổi mới, hoàn thiện chế độ bầu cử phổ thông đầu phi��u đối với các cuộc bầu cử vào Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, đổi mới cách bầu cử các chức danh lãnh đạo trong bộ máy nhà nước cần được quan tâm đẩy mạnh cả trên phương diện nghiên cứu lý luận và triển khai thực tiễn để bộ máy nhà nước ta thật sự là bộ máy của dân, do dân, vì dân.

Mặt khác, để đảm bảo việc nhân dân uỷ quyền cho bộ máy nhà nước mà không bị “mất quyền” thì công việc của các cơ quan và công chức nhà nước phải công khai, minh bạch. Các cơ quan nhà nước và công chức nhà nước phải có trách nhiệm báo cáo, giải trình trước nhân dân, tạo cơ chế để nhân dân thực hiện quyền kiểm tra, giám sát của mình đối với tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.

Bốn là, bộ máy nhà nước được tổ chức và hoạt động trên cơ sở xác định rõ mối quan hệ và tương tác lẫn nhau giữa NNPQ XHCN và xã hội dân sự trong điều kiện cụ thể nước ta.

Một trong những điểm khác biệt cơ bản giữa NNPQ và Nhà nước toàn trị là ở chỗ, Nhà nước toàn trị bao trùm toàn bộ xã hội, quyết định hầu hết các vấn đề của đời sống xã hội, hay nói một cách khác là “nhà nước hoá toàn bộ xã hội”; NNPQ không đồng nhất Nhà nước với xã hội mà tồn tại đồng hành với xã hội trên cơ sở phân định khá rõ tính chất, phạm vi, mức độ và phương pháp tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước và các cấu trúc của xã hội dân sự. Phân định với xã hội dân sự, tôn trọng, phát huy vai trò của xã hội đang là một tất yếu của quá trình xây dựng NNPQ ở nhiều quốc gia trên thế giới. ở Việt Nam, vấn đề “xã hội dân sự” tuy chưa có một cách nhìn thống nhất cả về tên gọi, bản chất, cấu trúc, vai trò và mối quan hệ với Nhà nước, nhưng sự tồn tại và hoạt động của một hệ thống các tổ chức, các mối liên kết giữa các cá nhân, các cộng đồng trên nền tảng tự nguyện, tự quản nhằm hỗ trợ, giúp đỡ lẫn nhau, cùng nhau giải quyết các yêu cầu, nguyện vọng của nhau bằng các hình thức và phương tiện xã hội đã và đang là một thực tế. Cần thấy rằng, NNPQ trong nền chính trị hiện đại đã thể hiện những tính ưu việt và hiệu quả trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, dân chủ hoá đời sống xã hội. Nhưng NNPQ dù ưu việt đến đâu cũng không thể trực tiếp giải quyết được mọi vấn đề cụ thể, đa dạng đang diễn ra trong các lĩnh vực của đời sống xã hội. Xã hội vẫn cần có những hình thức tổ chức khác, cách thức khác phi nhà nước để tập hợp người dân, thể hiện được ý chí, nguyện vọng của người dân, để tự tổ chức các quá trình xã hội, phát triển đời sống dân cư và cộng đồng, tự khẳng định vị trí, trách nhiệm của mình trong sự phát triển xã hội.

Nhà nước cùng với sự tồn tại với xã hội dân sự, chia sẻ trách nhiệm với xã hội dân sự, tôn trọng và tạo điều kiện phát huy vai trò và thế mạnh của xã hội dân sự là quy luật có tính phổ biến của một nền dân chủ. Do vậy, đối với NNPQ, bộ máy nhà nước cần được tổ chức phù hợp với vị trí, vai trò và trách nhiệm cần có của mình để giải quyết các công việc, các yêu cầu, đòi hỏi mà bản thân các cấu trúc xã hội dân sự không thể tự mình giải quyết, hoặc không giải quyết một cách hiệu quả. Ngày nay, đang diễn ra nhiều quá trình phi nhà nước hoá, xã hội hoá, nhiều hoạt động vốn trước đây do bộ máy nhà nước đảm nhận, giải quyết. Sự trưởng thành, phát triển của xã hội dân sự, thông qua hoạt động của vô số các tổ chức xã hội, cộng đồng đã góp phần giải quyết kịp thời và hiệu quả nhiều nhu cầu xã hội mà không cần sự can thiệp của các cơ quan nhà nước, các phương tiện nhà nước.

Rõ ràng, sự hiện diện của các cấu trúc tổ chức của xã hội dân sự đã giảm tải không ít công việc của Nhà nước, tạo cơ sở để xác định rõ hơn phạm vi, mức độ, giới hạn của hoạt động nhà nước, làm tinh gọn bộ máy nhà nước. Bộ máy nhà nước không cần thiết vươn dài cánh tay để giải quyết, quyết định mọi nhu cầu xã hội, mọi quá trình xã hội như đã từng xảy ra trong lịch sử phát triển, mà chỉ tập trung vào những nhu cầu, đòi hỏi cơ bản của sự phát triển xã hội, những vấn đề mà xã hội không thể giải quyết bằng các hình thức và phương pháp xã hội và không thể chuyển giao cho xã hội dân sự như các vấn đề lập pháp; quản lý nhà nước trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, bảo vệ pháp luật và thực hiện các tài phán tư pháp đối với các xung đột pháp lý vốn không thể giải quyết theo hình thức dân sự như thương lượng, thoả thuận.

Như vậy, mối quan hệ giữa bộ máy nhà nước với các cấu trúc của của xã hội dân sự trong điều kiện xây dựng NNPQ tác động mạnh mẽ đến việc xác định lại chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của bộ máy nhà nước, đến mô hình, cơ cấu tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của bộ máy nhà nước. Bộ máy nhà nước phải được tổ chức sao cho việc thực hiện có hiệu quả vai trò đặc biệt quan trọng của NNPQ vừa đảm bảo tôn trọng và phát huy vai trò và sức mạnh, những đóng góp tích cực của các tổ chức thuộc xã hội dân sự trong nỗ lực chung thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh.

Năm là, trong điều kiện xây dựng NNPQ XHCN của dân, do dân, vì dân ở nước ta, việc đổi mới mô hình tổ chức bộ máy nhà nước phải đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với Nhà nước và xã hội.

Sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với NNPQ XHCN của dân, do dân, vì dân là một đặc điểm quan trọng của Nhà nước ta. Đặc điểm này luôn chi phối quá trình đổi mới, cải cách bộ máy nhà nước ta trong suốt những năm đổi mới đất nước.

Đặc điểm, yêu cầu của quá trình xây dựng NNPQ XHCN của dân, do dân, vì dân ở nước ta đòi hỏi phải tăng cường sự lãnh đạo chính trị của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, đồng thời tôn trọng vị trí, vai trò độc lập của bộ máy nhà nước, không bao biện làm thay Nhà nước trong quá trình thực hiện quyền lực do nhân dân uỷ quyền. Do vậy, về phương diện lý luận và thực tiễn, chế độ pháp quyền đòi hỏi phải xác định rõ vị trí, vai trò, trách nhiệm của Đảng cầm quyền và của Nhà nước. Theo đó, nội dung lãnh đạo của Đảng cầm quyền, phương thức lãnh đạo của Đảng cầm quyền đối với Nhà nước và xã hội cần có nhận thức và xác định rõ ràng. Sự lãnh đạo chính trị của Đảng phải được phân biệt rành mạch với nội dung, tính chất quản lý, điều hành đất nước, xã hội của bộ máy nhà nước. Mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy Đảng phải thể hiện được yêu cầu, đặc điểm của sự lãnh đạo chính trị của một Đảng duy nhất cầm quyền thông qua các phạm vi, giới hạn, hình thức và phương pháp đặc thù khác với mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của bộ máy NNPQ. Do vậy, yêu cầu của NNPQ là phải thật sự đổi mới mối quan hệ giữa Đảng cầm quyền và Nhà nước trên tất cả các phương diện từ tính chất, phạm vi quyền hạn, chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm của Đảng và Nhà nước đến tổ chức và hoạt động của bộ máy và phương thức hoạt động.

Yêu cầu đổi mới này phải hướng tới mục tiêu thực tiễn là khắc phục một cách cơ bản sự lẫn lộn về chức năng, nhiệm vụ, sự chồng chéo về quan hệ và cấu trúc tổ chức giữa bộ máy đảng và bộ máy nhà nước, nhằm tạo dựng được mô hình tổ chức và hoạt động hợp lý của Đảng cầm quyền và NNPQ theo đúng tinh thần và bản chất quyền lực mà nhân dân đã uỷ quyền cho Đảng và uỷ quyền cho bộ máy trong việc thực hiện đúng đắn quyền lực của nhân dân.

Là Đảng cầm quyền, nhưng Đảng thực hiện quyền lực chính trị của mình thông qua bộ máy nhà nước và bộ máy các tổ chức chính trị - xã hội trong hệ thống chính trị. Trong ý nghĩa này, bộ máy nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội trong hệ thống chính trị là những công cụ, phương tiện của Đảng, thông qua đó Đảng gián tiếp thực hiện quyền lực chính trị của mình.

- Về phương diện lý luận, cần nhận thức rằng, trong mối quan hệ với Nhà nước, quyền lực của Đảng luôn là quyền lực chính trị. Việc Đảng trở thành Đảng cầm quyền không bao hàm ý nghĩa quyền lực chính trị của Đảng trở thành quyền lực nhà nước (quyền lực chính trị của Đảng cầm quyền và quyền lực nhà nước là hai phạm trù khác nhau, mặc dù liên quan mật thiết với nhau. Quyền lực chính trị của Đảng cầm quyền trong mối quan hệ với Nhà nước được thể hiện trên hai phương diện: quyền định hướng chính trị cho tổ chức và hoạt động của Nhà nước và quyền sử dụng bộ máy nhà nước để đạt được các mục tiêu chính trị của mình). Vì lẽ đó, khi một Đảng chính trị trở thành Đảng cầm quyền, Đảng không thể tổ chức mình thành Nhà nước. Điều này có nghĩa là Đảng cầm quyền không thực hiện quyền lực nhà nước và phải thông qua bộ máy nhà nước để thực hiện cương lĩnh chính trị, chủ trương, đường lối của mình.

- Đảng cầm quyền là nắm quyền lãnh đạo chính trị để Nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước, Đảng không làm thay công việc của Nhà nước. Do vậy, không có sự phân định thẩm quyền giữa Đảng và Nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Nội dung sự lãnh đạo chính trị của Đảng cầm quyền chính là quyền xác định đường lối chính trị, các chủ trương, chính sách, làm cơ sở cho các hoạt động nhà nước.

- Đảng cầm quyền thông qua bộ máy nhà nước. Bộ máy nhà nước là công cụ, phương tiện cầm quyền cơ bản nhất của Đảng. Do vậy để cầm quyền tốt, Đảng phải chăm lo xây dựng, củng cố bộ máy nhà nước, đảm bảo cho bộ máy nhà nước thực hiện đúng các nhiệm vụ chức năng theo luật định.

- Nghệ thuật cầm quyền của Đảng chính là nghệ thuật sử dụng bộ máy nhà nước, nghệ thuật phát huy các thế mạnh ưu việt của bộ máy nhà nước để tham mưu cho Đảng, để trực tiếp tổ chức việc thực hiện các mục tiêu chính trị của Đảng.

Vấn đề đặt ra là cần khắc phục nguy cơ đồng nhất Đảng với Nhà nước theo kiểu “Nhà nước trong Đảng” hay Đảng - Nhà nước và nguy cơ tuyệt đối hoá ranh giới giữa bộ máy đảng và bộ máy nhà nước theo kiểu tách bạch bộ máy đảng với bộ máy nhà nước, thậm chí đối lập bộ máy đảng với bộ máy nhà nước.

Các nguy cơ này thường dẫn đến những hệ quả là hạ thấp vai trò của bộ máy nhà nước, hình thức hoá bộ máy nhà nước, với tâm lý cho rằng đề cao vai trò và tính độc lập của NNPQ sẽ làm suy yếu vai trò lãnh đạo và địa vị cầm quyền của Đảng; hoặc là tinh gọn bộ máy đảng sẽ tạo nguy cơ làm suy yếu năng lực lãnh đạo của Đảng. Vấn đề có ý nghĩa lý luận và nhận thức cần quán triệt là, Đảng chỉ có thể thực hiện tốt và đúng đắn vai trò lãnh đạo của mình khi thật sự có được bộ máy nhà nước mạnh, hoạt động có hiệu quả, hiệu lực. Do vậy, Đảng phải thường xuyên chăm lo xây dựng, củng cố bộ máy nhà nước, đề cao vai trò, trách nhiệm của bộ máy nhà nước trong việc tổ chức thực hiện đường lối chính trị của Đảng. Trong vai trò là Đảng duy nhất cầm quyền, một mặt, Đảng tăng cường sử dụng bộ máy nhà nước trong việc tham mưu, đề xuất các chủ trương, chính sách, thẩm định, phản biện các dự thảo, các đề xuất về chủ trương, chính sách trước khi các cơ quan đảng có thẩm quyền xem xét, quyết định. Mặt khác, các cơ quan thuộc bộ máy đảng cần tập trung vào công tác xây dựng Đảng, tham mưu cho Đảng, các cấp uỷ đảng về các vấn đề thuộc công tác xây dựng Đảng và những vấn đề thuộc quyền lãnh đạo tuyệt đối và toàn diện của Đảng. Dĩ nhiên, trong quá trình thực hiện chức năng tham mưu cho các cấp uỷ đảng, các cơ quan trong bộ máy đảng luôn phải phối hợp với các cơ quan nhà nước, nhưng không thực hiện các công việc thuộc quyền quản lý, điều hành của các cơ quan nhà nước, đảm bảo cho các cơ quan nhà nước thực hiện đúng thẩm quyền, chức năng của mình theo các quy định của pháp luật.

PGS, TS Lê Minh Thông - Ban Tổ chức trung ương

Theo NCLP