“Đồng tiền liền khúc ruột”. Đây là lời dặn dò anh minh mà cha ông để lại liên quan đến chuyện tiền nong. Ngày xưa, tiền thường được làm bằng đồng có hình tròn đục lỗ ở giữa. Các đồng tiền được xâu lại với nhau thành chuỗi như những chiếc dồi chó và lặn vào lưng quần đế cất giữ. Đúng là không thế phân biệt được đâu là tiền, đâu là ruột (và... một vài thứ khác). Tuy nhiên, “đồng tiền liền khúc ruột” là điều rất khó thực hiện đối với tiền ngân sách. Đơn giản là vì các chủ thể có quyền tiêu tiền không có "ruột", không có mối quan hệ “mồ hôi nước mắt” với đồng tiền ngân sách. Để khắc phục tình trạng “nước lã, tiền chùa” này, nhiều thiết chế đã được lập ra, trong đó có kiểm toán (audit).

Cũng giống như OTK, ISO… kiếm toán là thứ do người nước ngoài nghĩ ra. Ở xứ người nó được hiểu là sự kiếm tra sổ sách, chứng từ liên quan đến việc chi tiêu tài chính. Nghĩa là chuyện tiêu tiền xẩy ra trước, việc kiểm toán tiến hành sau. Kiểm toán được phục hiện nhằm hai mục đích: một là, xem việc chi tiêu có hợp pháp không, hai là, xem việc chi tiêu có hiệu quả không. Trên cơ sở đó, hình thành nên hai loại hình kiểm toán là kiểm toán tài chính (financial audit) và kiểm toán hoạt động (performance audit). Vấn đề đặt ra là kiểm toán cần cho ai và để làm gì?

Việc kiểm toán cần cho ai ?

Hiện nay, ngân sách còn được nhiều người gọi là tiền của Nhà nước. Cũng giống như việc khẳng định mặt trời quay xung quanh trái đất, đây là một sự nhầm lẫn.

Trong chế độ dân chủ, ngân sách là tiền của vua. Trong chế độ dân chủ, ngân sách là tiền của dân. Ngày nay, ở rất nhiều nước, tiền ngân sách còn được gọi là tiền thuế (tax money). Cách gọi giản dị này cho thấy tiền ngân sách được lấy từ đâu ra và ai là chủ nhân đích thực của chúng.

Ở ta, khả năng làm hiển thị mối quan hệ giữa những người dân với các nguồn thu của ngân sách còn rất hạn chế. Đây là một khiếm khuyết hơn là một ưu điểm. Tuy nhiên, trong bất cứ trường hợp nào, nhân dân vẫn là chủ nhân đích thực của tiền ngân sách. Thậm chí, Nhà nước cũng chỉ là “của dân" và “do dân" mà thôi.

Nếu ngân sách là tiền của dân, thì kiểm toán chi tiêu ngân sách, trước hết là cần cho dân, dân là tất cả chúng ta. Mặc dù, trong chúng ta, không ít người có hiểu biết về việc chi tiêu ngân sách, đa số sẽ phải trông cậy vào sự giám sát của những người đại diện cho mình. Ở nước ta, đại diện cho cử tri cả nước là các đại biếu Quốc hội. Như vậy, kiểm toán, thứ hai, là cần cho Quốc Hội.

Thực ra, quản lý tiền nong nói chung và tiền ngân sách nói riêng là rất khó khăn. Cách làm hợp lý nhất là áp dụng nguyên tắc những người có quyền quyết định việc tiêu tiền thì không có quyền trực tiếp tiêu tiền, những người có quyền trực tiếp tiêu tiền thì không có không có quyền quyết định. Những người có quyền quyết định thì có quyền giám sát, nhưng người có quyền trực tiếp tiêu tiền thì phải chịu sự giám sát. Trong mốt quan hệ này, kiểm toán cần thiết cho cơ quan có quyền giám sát là điều hợp lẽ tự nhiên. Thế thì ở ta ai có quyền quyết định và ai có quyền tiêu tiền? Có lẽ, Quốc Hội có quyên quyết định, và Chính phủ có quyền tiêu tiền.

Kiểm toán cán để làm gì ?

Câu trả lời là để xem tiền ngân sách đã được chi tiêu như thế nào. Xin trích Bản quy định về chức năng, nhiệm vụ của văn phòng kiểm toán lập pháp, tiểu bang Minnesota: "Mục đích cơ bản của Văn phòng là cung cấp cho cơ quan lập pháp, các cơ quan khác và công chúng những báo cáo kiểm toán và báo cáo đánh giá chính xác, khách quan, kịp thời và hữu ích". Như vậy, sản phẩm quan trọng nhất của hoạt động kiểm toán là các báo cáo kiểm toán. Thông tin mà các báo cáo này cung cấp sẽ giúp chúng ta bảo đảm:

1- Chế độ trách nhiệm.

2- Sự tuân thủ các chuẩn mực và các quy định liên quan của pháp luật.

3- Khả năng nhận biết và sửa chữa các sai phạm.

4- Nâng cao hiệu quả việc chi ngân sách và các chương trình quốc gia.

5- Cải tiến đến việc phân bổ ngân sách nhà nước.

Các báo cáo kiểm toán chỉ cung cấp các thông tin và đưa ra các kiến nghị. Sức mạnh của chúng nằm ở sự độc lập, tính khách quan, trung thực và trình độ chuyên môn của các nhà kiểm toán.

Từ những lập luận nói trên, kiểm toán Nhà nước nên được đặt ở đâu (thuộc lập pháp hay hành pháp) là diều đã rõ.

Tuy nhiên, cho dù cơ quan kiểm toán được đặt ở đâu chăng nữa thì những điều kỳ diệu trong việc nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu ngân sách khó có thế xảy ra tức thì. Lý do đơn giản như sau:

nếu chuyển cơ quan kiểm toán từ nơi này sang nơi kia là điều không dễ, thì xây dựng một môi trường văn hoá, chính trị và pháp lý để chế định này thật sự phát huy hiệu quả là chuyện khó hơn rất nhiều. Xin được nêu ra một vài băn khoăn cụ thể như sau:

Một là, ở ta, ngay cả các phán quyết cửa toà án (đặc biệt là trong lĩnh vực dân sự, kinh tế, hành chính) thi hành còn khó khăn thì không biết những kiến nghị của kiểm toán sẽ được đối xử như thế nào? Thực ra, ngoài việc kiến nghị, kiểm toán không thể có thẩm quyền gì hơn.

Hai là, các thiết chế kiểm tra, kiểm sát giám sát ớ ta không thiếu. Nhưng, thanh tra (cha), thanh tra (mẹ), thanh gì - Hễ có phong bì thì bảo (thank you), tham nhũng, hối lộ có thể vô hiệu hoá không ít những thiết chế. Với hệ thống lương bổng như hiện nay, ít có lý do để tin rằng kiểm toán là cơ quan có khả năng miễn dịch cao hơn. Trong lúc đó, đối với các kiểm toán viên, sự trung thực và liêm khiết là cơ sở đạo lý quan trọng nhất để hành nghề. Thiếu lòng tin của công chúng, kiểm toán sẽ chẳng khá gì hơn những thứ được gọi là "bộ binh, bộ hộ, bộ hình” trước đây.

Ba là, do ảnh hưởng cửa cơ chế tập trung, quan liêu bao cấp, trong tư duy của chúng ta, mọi chuyện đều phải có trên, có dưới. Và cấp trên thì có quyền chỉ dẫn, điều hành; cấp dưới thì trực thuộc và phải chấp hành. Với cách thức tổ chức công việc nhu vậy, thiết chế kiếm toán chưa chắc đã vận hành, kiểm toán là một trong những điều chúng ta học của người nước ngoài. Thiết tưởng cũng nên tìm hiếu xem địa vị pháp lý của nó được họ quy định như thế nào. Điều cần quan tâm trước tiên là các lý lẽ liên quan đến tính độc lập của kiểm toán.

Bốn là, nếu kiểm toán Nhà nước được chuyển sang Quốc Hội, xây dựng năng lực của Quốc Hội để sử dụng nó một cách hữu ích công cụ này là nhiệm vụ khó khăn. Thực ra, các báo cáo kiểm toán chỉ có ích khi Quốc Hội có được những phản ứng phù hợp để tác động lên hệ thống. Mà Quốc Hội thì bao giờ cũng chỉ tác động được bằng một số cách thức nhất định mà thôi. Đó là ban hành, sửa đối luật thông qua Nghị quyết chất vấn hoặc bỏ phiếu tín nhiệm; quyết định ngân sách. Để Quốc Hội có thể làm được điều này, sự tham mưu của một Uỷ ban tương ứng của Quốc Hội là rất cần thiết. Thế nhưng, Uỷ ban kiểm toán của Quốc hội, cơ quan tham mưu cho Quốc hội về việc nên phản ứng thế nào đối với các kiến nghị của cơ quan kiểm toán thì chúng ta chưa có. Thành lập cơ quan này sẽ không dễ vì phải sửa đổi Luật tổ chức Quốc hội.

Tóm lại, băn khoăn thì nhiều nhưng là về những việc có thể làm được. Vấn đề nằm ở chỗ: không biết chúng ta đã sẵn sàng để đẩy tới những cải cách sâu rộng hơn chưa?

TS. Nguyễn Sĩ Dũng
Nguồn:   Nhà Quản lý