Đưa cuộc sống vào luật để quản cuộc sống 

Chúng ta hay kêu gọi đưa pháp luật vào cuộc sống, hay than phiền là luật chưa vào được cuộc sống. Nhưng điều không kém phần quan trọng là luật phải bắt nguồn từ cuộc sống, hỏi xem, người dân, xã hội có cần đến luật đó hay không, có nghĩa là đưa cuộc sống vào luật. 

Làm luật thì phải nhắm vào các vấn đề xã hội đang phát sinh. Vấn đề nào quan trọng cần được xử lý trước, vấn đề nào ít quan trọng hơn xử lý sau. Không nên làm luật theo ý muốn chủ quan vì các nguồn lực của đất nước có thể bị tiêu tốn vào những việc chưa chắc đã cần thiết nhất. Ngoài ra, các vấn đề đã phát sinh thì sẽ không tự biến mất. Nếu không được xử lý đúng lúc, các chi phí để giải quyết chúng chỉ ngày càng tăng lên gấp bội. Nếu vấn đề phát sinh trong cuộc sống không được nhận thức rõ ràng, và chính sách đề ra để xử lý vấn đề đó cũng không rõ nốt, chúng ta sẽ có những dự thảo văn bản pháp luật nói tới tất cả mọi chuyện trên đời nhưng không giải quyết được chuyện nào cả. Tất cả đều đúng, tất cả đều cần thiết, thế nhưng triển khai những văn bản đó vào cuộc sống thì không thể làm được. Bởi vậy, làm luật không chỉ cần hợp pháp, mà còn cần cả hợp lý nữa, hay nói cách khác, quản lý bằng pháp luật có nghĩa là “qu��n” cho có “lý”. 

Muốn vậy, sự tham gia của nhân dân góp phần rất lớn trong việc nhận ra các vấn đề trong xã hội, tạo cơ sở để phân tích chính sách trước khi xây dựng văn bản pháp luật. Những người chịu tác động của một quyết sách sắp ban hành cần có cơ hội khả thi tối đa để đóng góp ý kiến hoặc tham gia vào quá trình ra quyết định. Sự tham gia của công chúng cũng chứng tỏ quyền được nghe và quyền yêu cầu các cơ quan nhà nước phải công khai và có trách nhiệm. Công chúng hiểu rõ họ cần cái gì, nên có thể mách bảo nhiều giải pháp tốt mà các chuyên gia cũng không ngờ tới. Một nguyên nhân nữa để thu hút sự tham gia của công chúng là: khi được tham gia, công chúng thấy mình thực sự là một thành viên trong quá trình đó, có vai trò tích cực trong đó, nên các quyết định sẽ được tiếp nhận và ủng hộ nhiều hơn, tránh được những mối bất hoà sau này. 

Trong thực tiễn nước ta, Luật Doanh nghiệp là một minh chứng rõ ràng rằng, muốn luật vào cuộc sống thì trước hết cần đưa cuộc sống vào luật. Dự thảo Luật Doanh nghiệp đã được đưa ra lấy ý kiến một cách thực chất trong giới doanh nhân, các ý kiến đóng góp được tiếp thu khá nghiêm túc, bởi vậy Luật đã và đang phát huy tác dụng thực tế rất lớn. 

Quản nghĩa là khơi dòng lợi ích 

Nếu luật bắt nguồn từ cuộc sống, biết cuộc sống cần gì, thì luật cũng sẽ đáp ứng được các lợi ích điển hình của cuộc sống. Theo lẽ đời, chỉ khi chi phí giao dịch gắn với cá nhân, từng cá nhân đó mới năng động tìm cách giảm chi phí để tối đa hoá lợi ích. Vì vậy, một khi pháp luật bảo hộ tài sản tư, có nghĩa là pháp luật đã góp phần bảo hộ một động lực mạnh mẽ thúc đẩy xã hội phát triển. Thế nhưng, thực trạng pháp luật tài sản ở Việt Nam khá rắc rối: Đất đai, doanh nghiệp nhà nước đều thuộc sở hữu toàn dân, vậy ai là người kiểm soát đích thực các quyền tài sản đó; người đang chiếm giữ hoặc sử dụng những giá trị đó có những quyền tài sản thực tế gì, làm thế nào để tài sản công không bị sử dụng lãng phí… Trong khi đó, nhìn sang nước láng giềng, về mặt lý luận hình thức, Trung Quốc vẫn duy trì trật tự sở hữu cũ, song trên thực tế người ta liên tục phi tập trung hoá, chia sẻ quyền quản lý tài sản. Điều đó làm cho từng người dân, cán bộ, công chức, đến nhà tư bản đều có lợi khi khai thác, sử dụng nguồn tài sản đó, vì thế kích thích họ sáng tạo sử dụng mọi nguồn lực. Điều này một mặt làm cho gánh nặng quản lý công sản và chịu rủi ro của Nhà nước giảm xuống, mặt khác tăng trách nhiệm và kích thích sáng tạo cá nhân, khơi dòng cho mọi lợi ích. 

Các nhà nghiên cứu nước ngoài giải thích sức sống của Bộ luật dân sự Pháp như sau: bên cạnh nguyên nhân khác, Bộ luật ra đời sau khi Cách mạng Pháp 1789 nổ ra, tư tưởng “Tự do, Bình đẳng, Bác ái” ăn sâu trong xã hội, nên trong tâm tưởng, nhà soạn thảo Bộ luật Dân sự Pháp hướng tới tự do cá nhân, đặc biệt là tự do tiến hành các hoạt động kinh tế; và quyền sở hữu tư nhân, đặc biệt là sở hữu đất đai. Tự do khế ước là nguyên tắc chủ đạo trong phần về nghĩa vụ dân sự của Bộ luật (tuy nhiên tự do hợp đồng cũng bị hạn chế chút ít bởi các quy tắc bắt buộc liên quan đến “lois d’ordre public” - quy luật trật tự công cộng). Tinh thần tự do đó phù hợp với các giao dịch dân sự diễn ra rất nhiều trong cuộc sống hàng ngày, khơi dòng cho nhiều nguồn lực trong xã hội. Rất tình cờ nhưng cũng rất hợp lý là theo nhà văn hoá Nguyễn Khắc Viện, trên cái nền “Bình đẳng, Tự do, Bác ái” của cách mạng Pháp mà nước Pháp trở nên giàu có hơn. ở nước ta, các chuyên gia cũng khuyến cáo, pháp luật hợp đồng không chỉ là công cụ quản lý nhà nước, mà trước hết phải bảo vệ tự do khế ước, tạo niềm tin cho tự do cạnh tranh. Một nội dung cải cách quan trọng của pháp luật hợp đồng nước ta cần theo đuổi là thay đổi tư duy nền tảng làm luật: cần đặt nhiều niềm tin hơn nữa vào sức mạnh của tự do cạnh tranh, tự do khế ước. 

Quản bằng các nguồn của pháp luật 

Quản bằng pháp luật, nhưng pháp luật nào, có phải chỉ là các văn bản pháp luật do Nhà nước ban hành? Hay còn có các nguồn khác? 

Ở nước ta nguồn duy nhất của pháp luật là các văn bản pháp luật do Nhà nước ban hành. Nó có ưu điểm là bảo đảm được cái sự “nói có sách, mách có chứng”. Tuy nhiên, nó cũng có thể dẫn đến tình trạng thẩm phán không biết xử kiểu gì hoặc “xử kiểu gì cũng được” khi pháp luật thành văn mắc phải những khiếm khuyết; dẫn đến cái nhìn hẹp hòi, cứng nhắc khi thực thi và áp dụng pháp luật; hơn thế, chỉ nhìn thấy ở pháp luật những gì có lợi cho Nhà nước, ít nhìn thấy cái lợi của công dân, do đó dễ dẫn đến sự áp đặt. 

Pháp luật, theo cách hiểu của tuyệt đại đa số các nước trên thế giới, không chỉ giới hạn trong văn bản mà bao gồm cả những nguồn khác rộng hơn, không chỉ là cây sào tre ngắn và cứng nhắc, mà cả cuộn dây diều dài và mềm mại. ở nhiều nước, trong những trường hợp cần thiết, thẩm phán không do dự áp dụng những nguyên tắc về trật tự đạo lý không ghi trong luật. Luật ở các nước châu Âu lục địa còn trang bị cho các luật gia khái niệm công lý, chỉ dẫn họ đến các tập quán, luật tự nhiên (Pháp điển dân sự áo, Điều 7), hoặc đặt sự áp dụng luật phụ thuộc vào các tiêu chuẩn về nếp sống tốt lành và trật tự công cộng. Bên cạnh đó, “lý trí”, một khái niệm phổ biến trong pháp luật Anh quốc, cũng là một nguồn mà các toà án nhờ cậy đến để lấp các chỗ trống trong hệ thống luật pháp. Vậy thế nào là lý trí? Đó là quyết định hợp lý về một tranh chấp, khi không có án lệ, không có quy phạm của pháp luật, không có cả tập quán bắt buộc. 

“Mọi lý thuyết đều là màu xám, còn cây đời mãi mãi xanh tươi”. Cuộc sống muôn màu muôn vẻ, bội phần phức tạp đòi hỏi pháp luật phải luôn được đổi mới, mà nhiều lúc pháp luật thành văn hiện hành khó có thể giải đáp hết được mọi câu hỏi mà cuộc sống đặt ra. Bởi vậy, một cách tiếp cận rộng mở hơn, linh hoạt hơn là rất cần thiết. Không nên xem xét luật pháp một cách bó hẹp và theo từng câu chữ. 

Do đó, chúng tôi chia sẻ cách hiểu “pháp luật” theo nghĩa rộng như ở các nước. Cách nhìn này giúp các thẩm phán thoát khỏi những quy định lỗi thời, định hướng cho họ khi có những quy định “đá nhau” và cung cấp những căn cứ cần thiết cho việc xét xử khi có khoảng trống trong hệ thống pháp luật hiện hành. 

Thế nhưng, muốn cách hiểu rộng mở và mềm dẻo này có ý nghĩa thực tế thì thẩm phán phải được có quyền giải thích pháp luật khi xét xử. Trong khi đó, Hiến pháp 1992 nước ta quy định Uỷ ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Cơ quan làm ra luật dĩ nhiên có quyền giải thích luật. ở các nước cũng vậy thôi. Tuy nhiên, từ trước đến nay, chỉ duy nhất một lần UBTV QH thực hiện quyền hạn và cũng là nghĩa vụ này. Có thể nhu cầu của cuộc sống chỉ ở mức đó; cũng có thể vì UBTV QH không có đủ điều kiện cả về con người lẫn thời gian, thủ tục để giải thích pháp luật cho mọi trường hợp. 

Hơn nữa, cơ quan lập pháp ở các nước giải thích một đạo luật chỉ để làm rõ ý chí của mình vào thời điểm nó được ban hành, có tính chất tham khảo. Thế nhưng, điều quan trọng không kém là làm rõ ý chí vào điểm áp dụng pháp luật, có tính chất bắt buộc do thẩm phán làm. Thực tế cho thấy, các nhà lập pháp không phải bao giờ cũng dự báo trước được mọi tình huống xảy ra trong tương lai. Điều này dễ dẫn đến tình trạng pháp luật không theo kịp cuộc sống, ù lỳ với những đòi hỏi mới của thời cuộc. Việc trao quyền giải thích pháp luật cho toà án thiết nghĩ sẽ khắc phục được những hạn chế nói trên. Và sự giải thích pháp luật của toà án - cơ quan áp dụng pháp luật hàng ngày cộng với sự giải thích pháp luật của chính cơ quan lập pháp- cơ quan làm ra luật sẽ mang lại cho pháp luật cả tính bền vững và tính linh hoạt.

Bảo vệ dân và ràng buộc công quyền 

Có hai dạng quản lý bằng pháp luật: đối với dân, pháp luật phải hướng tới người dân, bảo vệ các quyền công dân, dân được làm những gì pháp luật không cấm; nhưng đối với công quyền thì lại khác, công quyền chỉ được làm những gì pháp luật cho phép. Hay nói cách khác, đối với xã hội dân sự, pháp luật là sợi dây diều, còn đối với công quyền, pháp luật là ngọn sào tre. 

Chẳng hạn, trong kinh doanh, người dân được quyền kinh doanh những gì pháp luật không cấm; trong giao dịch dân sự, việc dân sự cốt ở nơi dân, người dân tự định đoạt, thoả thuận với nhau là chủ yếu, chỉ khi người dân có yêu cầu, hoặc khi lợi ích công cộng bị ảnh hưởng, lúc đó công quyền mới can thiệp. Ngược lại, nếu không có điều luật nào cấm công an giam xe, nhưng cũng không có điều luật nào cho phép công an làm điều đó, thì không một CSGT nào có quyền giam xe cả. Hoặc vào một ngày đẹp trời nào đó, nếu UBND một tỉnh nào đó cấm xe máy mang biển số Hà Nội lưu thông thường xuyên trên địa bàn tỉnh thì chẳng những bất hợp pháp, vì pháp luật không cho phép, mà còn vi phạm Hiến pháp, vì Hiến pháp trao cho người dân quyền đi lại tự do trong cả nước. 

Nói cho cùng, pháp luật là của dân, chứ không phải của Nhà nước. Pháp luật bảo vệ người dân, nhưng vẫn còn những biểu hiện khiến người dân mất niềm tin, ví dụ như một người dân đằng đẵng 14 năm trời trên hành trình đòi lại công lý, đòi xoá tội giết con mà các cơ quan tiến hành tố tụng vô cớ buộc vào cổ ông. Những vụ án oan sai như thế xảy ra không ít, và mặc dầu đã có Nghị quyết của Quốc hội về bồi thường thiệt hại do xét xử oan sai gây ra, còn nhiều việc phải làm trên thực tế để bảo vệ quyền lợi, danh dự, phẩm giá của người dân. Bên cạnh đó, còn thiếu công cụ để dân có thể kiện công quyền khi có dấu hiệu vi phạm các quyền của dân, đó là Toà án Hiến pháp hoặc toà tương tự. 

Mặt khác, pháp luật cần “quản chặt” công quyền. Trên thực tế, cần tiếp tục củng cố những thiết chế hữu hiệu để ràng buộc công quyền, vì các thiết chế hiện tại còn yếu, toà án dường như chưa đảm đương được chức phận canh chừng sự lạm quyền của hành chính để bảo vệ dân quyền. Quả thật, toà hành chính là nơi dân có thể kiện công quyền, nhưng quá mới mẻ, thẩm phán non tay nghề, lại phụ thuộc mọi bề, hơn nữa còn mang tư duy mình chỉ là đại diện cho Nhà nước, chứ chưa nhận thức được toà án đại diện cho công lý, nên ít khi dám tuyên bất lợi cho công quyền. 

Quản lý bằng niềm tin

Muốn quản bằng pháp luật thì pháp luật cần gây được niềm tin vào công lý. Mà muốn vậy, pháp luật phải bình đẳng. Tinh thần bình đẳng là một yêu cầu đối với pháp luật. Bình đẳng trong các quy định thành văn và cả khi áp dụng luật. Chẳng hạn, nếu doanh nghiệp nhà nước vẫn được ưu đãi hơn rất nhiều so với doanh nghiệp tư nhân, điều đó không chỉ kìm hãm nền kinh tế, cản trở môi trường đầu tư, mà còn đánh mất niềm tin vào pháp luật. Hoặc một người đàn bà, vì không biết mà sử dụng 250.000 đồng tiền giả, nên toà án đã “nghiêm minh” tuyên 2 năm tù giam; trong khi đó, một trạm cảnh sát giao thông ăn tiền mãi lộ, bị “bắt tận tay, day tận mặt” mà chỉ bị “xử lý nội bộ”. Vậy thì “sự bình đẳng trước pháp luật” ở đâu? Trong trường hợp thứ nhất, điều cần làm là rà soát, sửa đổi các quy định pháp luật tương ứng để xoá bỏ sự phân biệt bất bình đẳng đó. Còn trong trường hợp thứ hai, rõ ràng là những viên cảnh sát giao thông kia phải chịu trách nhiệm hình sự, chứ không thể vì “con ông nọ, ông kia” mà “nâng lên, đặt xuống” rồi cho chìm vào quên lãng. 

Muốn giành được niềm tin, toà án áp dụng pháp luật phải công minh, không thiên lệch, việc xử kiện không được kéo dài, “chờ được vạ thì má đã sưng”, việc thi hành án, nhất là án dân sự phải được thực hiện dứt điểm, thẩm phán thể hiện danh hiệu cao quý chứng tỏ sự vô tư, công bằng, chỉ phục vụ pháp luật, thì mới gây được niềm tin vào chốn pháp đình. 

Nếu cầu viện công lý là một quyền cơ bản của người dân, thì toà án có nghĩa vụ phục vụ quyền cơ bản đó; đảm bảo công lý là một dịch vụ công mà nhà nước cung cấp cho người dân. Chỉ khi toàn bộ tinh thần của hệ thống tư pháp phụng sự tự do sở hữu và tự do khế ước, thì hệ thống đó mới có thể đáng tin cậy với người dân. Khi đã có niềm tin, người dân sẽ chủ động tìm đến các công cụ pháp lý để “quản” các cơ quan công quyền, tự tuân thủ pháp luật và tự bảo vệ mình.

Nguyễn Đức Lam
Nguồn: Website Tạp chí Nhà Quản lý