Tóm tắt vụ việc

Dựa trên những căn cứ cho rằng có sự gia tăng đột biến về nhập khẩu đối với mặt hàng kính nổi, dẫn đến sụt giảm về sản lượng, công suất, thị phận, lợi nhuận và nguy cơ cắt giảm lao động trong khu vực ngành sản xuất trong nước, ngày 5/5/52009 Công ty kính nổi Viglacera (VIFG) và Công ty Kính nổi Việt Nam (VFG) là 2 doanh nghiệp đại diện cho hơn 90% tổng sản lượng nội địa của loại mặt hàng này (sau đây gọi là “Nguyên đơn”) đã nộp Đơn yêu cầu áp dụng biện pháp tự vệ đối với mặt hàng kính nổi nhập khẩu vào Việt Nam với mã HS 7005 29 90 00 và 7005 21 90 00. Trong đơn yêu cầu, Nguyên đơn đề nghị áp dụng mức thuế tự vệ tương đương 0,6USD/m2QTC đối với hàng hóa thuộc đối tượng điều tra. Trước khi có quyết định chính thức áp dụng biện pháp tự vệ, Nguyên đơn yêu cầu Bộ Công Thương áp dụng mức thuế tự vệ tạm thời 40% đối với hàng hóa thuộc đối tượng điều tra.

Đơn yêu cầu của Nguyên đơn đã được kiểm tra về tính hợp lệ theo qui định tại điều 10 Pháp lệnh số 42/2002/PL-UBTVQT do UBTVQH ban hành ngày 25/05/2002 về tự vệ trong nhập khẩu hàng hóa vào Việt Nam (Pháp lệnh 42).[2] Ngày 01.07.2009, Thứ trưởng Bộ công thương Lê Danh Vĩnh đã thay mặt Bộ trưởng ký Quyết định số 3329/QĐ-BCT v/v tiến hành điều tra áp dụng biện pháp tự vệ đối với hai nhóm hàng nhập khẩu này (Quyết định 3329).

Theo thủ tục qui định tại Hiệp định WTO về các biện pháp phòng vệ thương mại 1994 (WTO Agreement on Safeguard Measures – Hiệp định SA) và Pháp lệnh 42, ngày 20.11.2009, Cục quản lý cạnh tranh – Bộ Công thương đã tiến hành Phiên tham vấn vụ điều tra áp dụng biện pháp tự vệ đối với sản phẩm kính nổi nhập khẩu vào Việt Nam với thành phần tham dự bao gồm đại diện của cơ quan điều tra là Cục quản lý cạnh tranh, các bên Nguyên đơn, đại diện các nhà xuất khẩu (Công ty Mulia Glass của Indonesia, Công ty Guardian Industrie của Thái Lan), Hiệp hội gốm sứ thủy tinh Việt Nam và các doanh nghiệp nhập khẩu của Việt Nam có liên quan.

Sau thủ tục tham vấn và các kết quả điều tra ban đầu, ngày 30/10/2009, VCAD đã công bố báo cáo sơ bộ về vụ điều tra này. Theo kết quả điều tra sơ bộ, Cơ quan điều tra kết luận (i) hàng hóa sản xuất trong nước với hàng hóa thuộc đối tượng điều tra thuộc nhóm hàng hóa tương tự; (ii) có sự gia tăng cả về tuyệt đối lẫn tương đối của nhóm hàng hóa liên quan trong giai đoạn điều tra ; (iii) thiệt hại xảy ra đối với sản xuất trong nước; và (iv) việc gia tăng nhập khẩu là nguyên nhân cơ bản gây ra thiệt hại đối với sản xuất trong nước. Tuy nhiên, trong giai đoạn điều tra, Bộ công thương không tiến hành áp thuế phòng vệ tạm thời đối với hai nhóm hàng thuộc đối tượng điều tra theo nhu yêu cầu của nguyên đơn.

Sau 7 tháng tiến hành điều tra, ngày 08/02/2010, Cục quản lý cạnh tranh, Bộ công thương đã công bố Báo cáo cuối cùng về kết quả điều tra. Trong Báo cáo điều tra cuối cùng, cơ quan điều tra kết luận (i) tuy có sự gia tăng nhập khẩu và thiệt hại đối với sản xuất trong nước, song từ Quí II 2009, thị phần của các nhà sản xuất trong nước đã có dấu hiệu phục hồi, cụ thể lượng bán hàng nội địa tăng lên, cùng với chiều hướng bắt đầu suy giảm của lượng hàng hóa nội địa tồn kho; (ii) trong bối cảnh suy giảm kinh tế toàn cầu giai đoạn 2008-2009 cùng với những biến động trái chiều của giá dầu F.O tại thị trường Việt Nam so với thị trường thế giới, sự gia tăng nhập khẩu không phải là nguyên nhân chính gây ra thiệt hại đối với ngành sản xuất trong nước. Từ những kết quả điều tra cơ bản trên, cùng với thực tế là thị phần của hàng nội địa đối với hàng hóa thuộc nhóm đối tượng bị điều tra, cho dù có suy giảm vẫn ở mức khá cao, hơn 80% tổng thị phần tiêu thụ nội địa, cơ quan điều tra đi đến kết luận cuối cùng là việc áp dụng các biện pháp tự vệ đối với sản phẩm kính nổi nhập khẩu là không còn phù hợp.

Ngày 23/2/2010, Bộ trưởng Bộ công thương ký Quyết định số 0809/QĐ-BCT về việc không áp dụng các biện pháp tự vệ thương mại đối với mặt hàng kính nổi nhập khẩu có mã số HS 7005 29 90 00 và 7005 21 90 000. Sau 7 tháng, vụ điều tra áp dụng các biện pháp tự vệ đầu tiên của Việt Nam theo qui định của pháp luật WTO đã chấm dứt với kết quả không áp dụng các biện pháp tự vệ.

Cơ sở pháp lý của việc áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại trong Thương mại quốc tế

Nhằm tạo ra một cơ chế van an toàn bảo vệ ngành sản xuất trong nước trước những diễn biến không mong đợi của quá trình tự do hóa thương mại, các nước thành viên WTO đã thỏa thuận, cho phép quốc gia nhập khẩu áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại trong một thời gian nhất định, tạo điều kiện cho sản xuất trong nước cơ cấu lại sản xuất, tăng khả năng cạnh tranh, đối phó với sức ép từ sự gia tăng của hàng nhập khẩu. Cơ chế phòng vệ thương mại đã được qui định trong Hiệp định về các biện pháp phòng vệ thương mại 1994 (SA) trên cơ sở cụ thể hóa và bổ sung các qui định của điều XIX Hiệp định GATT.[3] Chuẩn bị cho Việt Nam gia nhập WTO, ngày 25.5.2002, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh số 42/2002/PL-UBTVQH về tự vệ trong nhập khẩu hàng hóa từ nước ngoài vào Việt Nam (Pháp lệnh 42) trên cơ sở tuân thủ các nguyên tắc cơ bản của WTO về tự vệ thương mại. Ngày 08.05.2003, Chính phủ ban hành Nghị định số 150/2003/NĐ-CP qui định chi tiết thi hành pháp lệnh về tự vệ trong nhập khẩu hàng hóa nước ngoài vào Việt Nam (Nghị định 150).

Về cơ bản, các qui định của Pháp lệnh 42 và Nghị định 150 đã nội luật hóa các qui định của Hiệp định SA và điều XIX GATT, đồng thời qui định cụ thể về thủ tục điều tra và thẩm quyền của cơ quan nhà nước trong các vụ phòng vệ thương mại. Các qui định về thủ tục và điều kiện áp dụng biện pháp tự vệ thương mại theo Pháp lệnh phòng vệ thương mại và Nghị định 150 được áp dụng đối với tất cả các nhóm hàng hóa nhập khẩu từ nước ngoài vào Việt Nam, không phân biệt nguồn gốc xuất xứ, bao gồm cả hàng hóa nhập khẩu từ các nước ASEAN[4] và các nước không phải là thành viên WTO.

Điều kiện và thủ tục áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại

Theo điều 6 Pháp lệnh 42, các biện pháp tự vệ thương mại chỉ được áp dụng đối với hàng hóa nhập khẩu khi có đủ các điều kiện sau: (i) khối lượng, số lượng hoặc giá trị hàng hóa nhập khẩu gia tăng đột biến một cách tuyệt đối hoặc tương đối so với khối lượng, số lượng hoặc giá trị của hàng hóa tương tự hoặc cạnh tranh trực tiếp được sản xuất trong nước; (ii) đến mức gây ra hoặc đe dọa gây ra thiệt hại nghiêm trọng cho ngành sản xuất hàng hóa tương tự hoặc hàng hóa cạnh tranh trực tiếp trong nước.

Về thủ tục, Bộ công thương có trách nhiệm tiến hành điều tra và tham vấn các bên liên quan trước khi quyết định áp dụng hoặc không áp dụng các biện pháp tự vệ. Quyết định điều tra áp dụng biện pháp tự vệ thương mại có thể được ban hành trên cơ sở đơn yêu cầu của tổ chức, cá nhân đại diện cho ít nhất 25% tổng sản lượng của ngành sản xuất trong nước đối với hàng hóa tương tự hoặc hàng hóa cạnh tranh trực tiếp với nhóm hàng hóa là đối tượng bị điều tra, hoặc theo sáng kiến của Bộ công thương, trong trường hợp có bằng chứng chứng minh về sự cần thiết phải áp dụng các biện pháp tự vệ.

Chậm nhất trong vòng thời hạn 6 tháng kể từ ngày ra Quyết định điều tra (trong trường hợp cần thiết, thời hạn này có thể được gia hạn một lần không quá 2 tháng tiếp theo), Bộ công thương phải công khai kết quả điều tra, trên cơ sở đó ra quyết định áp dụng hoặc không áp dụng các biện pháp tự vệ thương mại đối với nhóm hàng nhập khẩu bị điều tra.

Thủ tục tham vấn với các bên liên quan trong vụ điều tra và áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại bao gồm các nhà sản xuất nước ngoài, nhà xuất khẩu và nhà nhập khẩu hàng hóa thuộc đối tượng điều tra nhằm tạo điều kiện để các bên trình bày quan điểm của mình và cung cấp các thông tin cần thiết phục vụ cho quá trình điều tra. Kết quả phiên họp tham vấn được coi là một căn cứ để cơ quan áp dụng biện pháp phòng vệ thương mại xác định phạm vi và mức độ đền bù thương mại cho các nước xuất khẩu có lợi ích thương mại bị ảnh hưởng do áp dụng phòng vệ thương mại nhằm khôi phục những lợi ích thương mại bị mất đi.[5] Theo qui định tại điều 8 khoản 1 Hiệp định SA, các biện pháp đền bù phải có tính tương xứng với những thiệt hại về lợi ích thương mại cho nước xuất khẩu do việc áp dụng các biện pháp tự vệ thương mại gây ra. Trên thực tế, các nước có thể lựa chọn hình thức giảm thuế đối với một số loại hàng nhập khẩu của nước bị áp dụng tự vệ thương mại. Khả năng áp dụng đền bù thương mại bằng một khoản tiền nhất định tính trên cơ sở nguồn tăng từ thuế tự vệ nhập khẩu cũng có thể được tính đến. Những thiệt hại trong diện được đền bù phải là những thiệt hại phát sinh trực tiếp từ các biện pháp tự vệ thương mại được áp dụng. Về thủ tục, trước khi áp dụng các biện pháp tự vệ thương mại, nước nhập khẩu sẽ phải tiến hành thương lượng với các nước xuất khẩu về giới hạn và hình thức đền bù theo thủ tục tham vấn qui định tại điều 12 Hiệp định SA.

Trường hợp kết quả điều tra cho thấy có đủ căn cứ áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại, Bộ công thương ra quyết định áp dụng các biện pháp tự vệ. Theo qui định tại điều 3 Pháp lệnh 42 và hướng dẫn cụ thể tại điều 2 Nghị định 150, hàng hóa nhập khẩu vào Việt Nam có thể bị áp dụng các biện pháp tự vệ như (i) tăng thuế nhập khẩu (thuế tự vệ); (ii) áp dụng các hạn ngạch nhập khẩu; (iii) áp dụng hạnh ngạch thuế quan; (iv) áp dụng thuế tuyệt đối; (v) cấp phép nhập khẩu để kiểm soát nhập khẩu; (vi) phụ thu đối với hàng hóa nhập khẩu và (vii) các biện pháp khác. Thời hạn áp dụng các biện pháp tự vệ, bao gồm cả các biện pháp tự vệ tạm thời tối đa là 4 năm, trong trường hợp cần thiết có thể gia hạn một lần không quá 6 năm tiếp theo.[6] Trong thời gian các biện pháp tự vệ có hiệu lực, Bộ công thương phải tiến hành rà soát các biện pháp tự vệ, kịp thời ra quyết định duy trì, đình chỉ hay dần nới lỏng các biện pháp tự vệ đó, nhằm đảm bảo nguyên tắc áp dụng các biện pháp tự vệ qui định tại điều 5 Pháp lệnh 42, đảm bảo tính tương xứng và cần thiết của việc áp dụng các biện pháp tự vệ đối với những thiệt hại của ngành sản xuất trong nước dưới tác động của sự gia tăng nhập khẩu. Phù hợp với các qui định của WTO, Pháp lệnh 42 qui định chỉ được phép tái áp dụng các biện pháp tự vệ thương mại đối với một loại hàng hóa sau khi hết thời hạn chờ đợi tối thiểu qui định tại điều 27.

Một số kinh nghiệm thực tiễn liên quan đến việc áp dụng các qui định của WTO về phòng vệ thương mại nhân vụ điều tra đầu tiên của Việt Nam đối với nhóm hàng kính nổi nhập khẩu

Xác định hàng hóa thuộc đối tượng điều tra và phạm vi điều tra

Theo nguyên tắc song song do các cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO đưa ra trong quá trình giải quyết các vụ việc liên quan đến tự vệ thương mại, việc xác định hàng hóa nhập khẩu thuộc đối tượng điều tra sẽ là cơ sở để xác định phạm vi áp dụng của các biện pháp tự vệ. Trong vụ điều tra tự vệ mặt đối với mặt hàng kính nổi (Float Glass), cơ quan điều tra xác định hàng hóa thuộc đối tượng điều tra gồm cả loại kính nổi có mầu sắc và loại không có mầu sắc được sử dụng trong kiến trúc, xây dựng, gia công các đồ dùng bằng kính và các sản phẩm ứng dụng đặc thù như kính tôi an toàn, kính dán an toàn, kính cường lực, kính ô tô …Hàng hóa thuộc đối tượng điều tra là tất cả hàng nhập khẩu vào Việt Nam, không phân biệt nguồn gốc xuất xứ, bao gồm hàng hóa từ 14 nước và vùng lãnh thổ khác nhau, bao gồm Indonesia, Trung Quốc, Thái Lan, Philippines, Nhật Bản, Đài Loan, Singapore, Malaysia, Hàn Quốc, Ấn Độ, Bỉ, Mỹ, Hồng Kông – Trung Quốc, Thụy sỹ và Úc. Trong đó, bao gồm cả những nước thành viên ASEAN là đối tác thương mại khu vực của Việt Nam. Điều này thể hiện sự tuân thủ của Việt Nam đối với nguyên tắc tối huệ quốc của WTO liên quan đến việc điều tra và áp dụng các biện pháp tự vệ thương mại, theo đó hàng hóa nhập khẩu được đối xử bình đẳng, không phân biệt nguồn gốc xuất xứ. Cũng theo tinh thần qui định tại Điều 6 Hiệp định CEPT…

Điều tra gia tăng nhập khẩu

Theo yêu cầu của cơ quan giải quyết tranh chấp WTO Giầy dép Achentina (Argentina-Footwear), không phải bất kỳ sự gia tăng nhập khẩu nào cũng được coi là căn cứ áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại. Với đặc tính “ngoại lệ” của các biện pháp tự vệ, vốn chỉ nên được áp dụng trong các trường hợp phòng vệ “khẩn cấp” trong thương mại, gia tăng nhập khẩu phải đạt được cả về lượng và chất, đủ để gây ra thiệt hại nghiêm trọng hoặc đe dọa gây thiệt hại nghiêm trọng đối với ngành sản xuất trong nước. Cơ quan giải quyết tranh chấp WTO giải thích thêm, nước nhập khẩu chỉ có thể áp dụng các biện pháp tự vệ thương mại nếu sự gia tăng nhập khẩu mang tính hiện tại (recent enough), bất ngờ (sudden enough), mạnh mẽ (sharp enough) và nghiêm trọng (significant enough).[7] Với giải thích này của cơ quan giải quyết tranh chấp WTO, việc chứng minh về sự gia tăng nhập khẩu không chỉ đơn thuần là so sánh số lượng nhập khẩu thời kỳ đầu và cuối của giai đoạn điều tra. Ngược lại, cơ quan điều tra phải có nghĩa vụ đưa ra các số liệu chứng minh xu hướng gia tăng của nhập khẩu trong giai đoạn điều tra, làm căn cứ thuyết minh cho tính cần thiết và tương xứng của các biện pháp tự vệ thương mại.

Trên cơ sở vận dụng các giải thích của cơ quan giải quyết tranh chấp WTO, cơ quan điều tra Vụ kính nổi đã đưa ra số liệu chứng minh về xu hướng gia tăng nhập khẩu trong giai đoạn điều tra. Biểu đồ về hàng hóa nhập khẩu thuộc đối tượng điều tra trên thể hiện tuy có sự gia tăng hàng nhập khẩu (cả gia tăng tương đối và gia tăng tuyệt đối), song trong 3 Quí đầu năm 2009, sự gia tăng nhập khẩu có dấu hiệu chững lại, không mạnh mẽ, thậm chí thị phần hàng trong nước có dấu hiệu tăng nhẹ trở lại. Do vậy, không thể kết luận về xu hướng gia tăng nhập khẩu mạnh mẽ đối với loại hàng này trong suốt quá trình điều tra. Tuy lượng hàng nhập khẩu đến hết Quí III/2009 cao hơn tổng lượng nhập khẩu trong năm 2008, song xu hướng chững lại của gia tăng nhập khẩu trong giai đoạn cuối của quá trình điều tra cho thấy, xu hướng gia tăng nhập khẩu không còn mang tính hiện tại (not recent enough) và mạnh mẽ (not sharp enough) theo như yêu cầu của cơ quan giải quyết tranh chấp WTO nữa.

Ngoài ra, theo qui định của điều XIX GATT 1994, nước áp dụng tự vệ thương mại phải có nghĩa vụ chứng minh được rằng sự gia tăng nhập khẩu phải là kết quả của những biến động không lường trước (unforeseen developments). Trên thực tế, việc chứng minh tính không lường trước của những diễn biến gia tăng nhập khẩu thường dựa trên quan điểm chủ quan của các nước, không có bất k��� hướng dẫn giải thích chính thức nào của WTO nên thường các cơ quan điều tra rất khó thuyết phục được cơ quan giải quyết tranh chấp về luận điểm này. [9] Trong vụ Hàng tiêu dùng Hàn quốc (Korea-Dairy Product) và Hàng giầy da Achentina, cơ quan giải quyết tranh chấp WTO đưa ra giải thích, những diễn biến không lường trước được của việc gia tăng nhập khẩu phải là những diễn biến không mong đợi đối với các bên vào thời điểm đàm phán và thỏa thuận các nhượng bộ thương mại. Trong Báo cáo kết quả điều tra cuối cùng, Bộ thương mại chỉ rõ sự liên hệ giữa gia tăng nhập khẩu và việc giảm mức thuế suất áp dụng cho sản phẩm kính nổi nhập khẩu từ các nước thành viên ASEAN từ 20% xuống còn 5% theo lộ trình của Hiệp định thuế quan có hiệu lực chung (CEPT) bắt đầu từ ngày 01.01.2006. Cơ quan điều tra kết luận sự gia tăng nhập khẩu tập trung chủ yếu vào nguồn hàng hóa có xuất xứ từ các nước ASEAN[10] và có thể dự đoán được trong quá trình Việt Nam thực hiện lộ trình cắt giảm thuế đối với mặt hàng này theo cam kết thực hiện CEPT.

Xác định thiệt hại nghiêm trọng hoặc gây thiệt hại nghiêm trọng đến sản xuất trong nước

Khác với các biện pháp khắc phục thương mại khác như các biện pháp chống bán phá giá và các biện pháp đối kháng chống trợ cấp bất hợp pháp được áp dụng ngay đối với các hành vi vi phạm luật thương mại quốc tế mà không cần hậu quả xảy ra. Các biện pháp tự vệ thương mại được áp dụng nhằm mục tiêu bảo hộ sản xuất trong nước trước sức ép cạnh tranh của hàng nhập khẩu nên cần phải tuân thủ các qui định chặt chẽ hơn, nhằm tránh trường hợp lạm dụng phòng vệ thương mại để thực hiện các chính sách thương mại trong nước. Cụ thể các biện pháp tự vệ thương mại chỉ được áp dụng khi sự gia tăng nhập khẩu đến mức gây thiệt hại nghiêm trọng hoặc đe dọa gây thiệt hại nghiêm trọng đối với ngành sản xuất trong nước.

Nhằm làm tăng tính thống nhất và minh bạch trong việc áp dụng các điều khoản tự vệ thương mại, điều 4 khoản 1 điểm a) và khoản 2 điểm a) Hiệp định SA giải thích, thiệt hại nghiêm trọng đối với sản xuất trong nước là tình trạng ngành sản xuất trong nước bị suy giảm một cách toàn diện và đáng kể về sản lượng, mức tiêu thụ trong nước, lợi nhuận sản xuất (lỗ), tốc độ phát triển sản xuất, gia tăng mức tồn đọng hàng hóa, ảnh hưởng xấu đến việc làm, mức tiền lương, đầu tư và các chi phí khác của ngành sản xuất nội địa.

Theo kết quả Báo cáo điều tra cuối cùng của Bộ công thương, cơ quan điều tra xác định thiệt hại của ngành sản xuất trong nước trong giai đoạn điều tra là khá rõ, thể hiện qua các chỉ số sau:

o Về thị phần, sản lượng nội địa, doanh thu bán hàng và tồn kho: Thị phần của Ngành sản xuất trong nước trên thị trường Việt Nam liên tục giảm trong các năm 2006, 2007, 2008 và Quý I/2009 với các chỉ số lần lượt là 97,4%, 96%, 83,5% và 73,6%. Tuy nhiên trong tháng 7 và 8 năm 2009, thị phần của các nhà sản xuất trong nước đã có dấu hiệu phục hồi với sự xu hướng gia tăng lượng hàng nội địa được tiêu thụ kèm theo xu hướng giảm lượng hàng nội địa tồn kho.

o Về doanh thu và lợi nhuận: Từ năm 2008, doanh thu bán hàng nội địa sụt giảm nghiêm trọng dẫn đến ngành sản xuất trong nước đã chịu thua lỗ. Trong giai đoạn điều tra, cùng với dấu hiệu sụt giảm doanh thu, các doanh nghiệp trong nước còn phải chịu một sức ép cạnh tranh về giá đối với hàng nhập khẩu. Tuy nhiên các phân tích trong báo cáo điều tra không nhắc đến dấu hiệu hàng nhập khẩu bán phá giá hay giảm giá do được hưởng trợ cấp của các nước xuất khẩu. Nguyên nhân dẫn đến hiện tượng hàng nhập khẩu giảm giá trong khi giá thành sản phẩm của hàng sản xuất trong nước lại có xu hướng tăng lên được coi là do diễn biến trái chiều của mặt hàng dầu F.O. giữa thị trường trong nước và thị trường quốc tế, đặc biệt là giai đoạn 2008. Thông thường chi phí mua dầu F.O chiếm khoảng 30% tổng chi phí sản xuất kính nổi, do vậy, khi giá dầu thị trường trong không điều chỉnh kịp theo xu hướng giảm của giá dầu trong khu vực đã ảnh hưởng lớn đến sức cạnh tranh về giá cho sản phẩm trong nước. Kết luận này đã được kiểm chứng khi kết quả điều tra cho thấy là từ tháng 3/2009 khi giá dầu trong nước điều chỉnh kịp xu hướng giảm của giá dầu trong khu vực, xu hướng gia tăng hàng nhập khẩu có dấu hiệu giảm, doanh số sản phẩm nội địa bắt đầu chu kỳ tăng cùng với xu hướng giảm nhẹ lượng tồn kho hàng nội địa. Từ những phân tích trên có thể thấy, khả năng chuyển hướng điều tra về khả năng áp dụng các biện pháp chống bán phá giá hay áp dụng các biện pháp đối kháng đối với trợ cấp bất hợp pháp theo qui định của WTO được loại trừ, cho dù có dấu hiệu kép giữa gia tăng số lượng và giảm giá bán hàng nhập khẩu.

o Về lao động: Vấn đề giải quyết lực lượng lao động dôi dư và những chính sách và vấn đề xã hội đi kèm do sụp đổ của ngành sản xuất trong nước trước sức ép cạnh tranh nhập khẩu gây ra có thể là một luận cứ quan trọng, cho phép các nước nhập khẩu áp dụng các biện pháp tự vệ thương mại khẩn cấp. Khoảng thời gian áp dụng tự vệ thương mại vừa là khoản thời gian hợp lý giúp các doanh nghiệp cơ cấu lại sản xuất hay chuyển đổi xu hướng đầu tư, đồng thời cũng là khoảng thời gian giúp nhà nước và thị trường lao động có những chính sách phù hợp nhằm xử lý lao động dôi dư như đào tạo lại nghề cho số lao động này hoặc chuyển dần sang lĩnh vực khác.

Theo báo cáo của Bộ Công thương, tuy có bằng chứng về sự cắt giảm lượng lao động trong các doanh nghiệp trong nước, song sự suy giảm này không mang tính đột biến và có xu hướng gia tăng. Cùng với thực tế là ngành sản xuất kính không phải là lĩnh vực sản xuất tập trung nhiều nhân công. Với qui mô sản xuất của ngành sản xuất trong nước, việc cắt giảm nhân công trong ngành không đe dọa gây ra những biến động lớn trong thị trường lao động nội địa cũng như không đi kèm theo những nguy cơ đe dọa đến ổn định xã hôi, do vậy không thỏa mãn điều kiện khẩn cấp phải áp dụng các biện pháp tự vệ thương mại.

Mối quan hệ nhân quả giữa gia tăng nhập khẩu và những thiệt hại đối với ngành sản xuất trong nước

Theo điều 4 khoản 2 điểm b) Hiệp định SA, nước nhập khẩu chỉ được phép áp dụng các biện pháp tự vệ thương mại khi có những chứng cứ khách quan chứng minh mối quan hệ nhân quả giữa gia tăng nhập khẩu và thiệt hại nghiêm trọng (hoặc mối đe dọa gây thiệt hại nghiêm trọng) đối với sản xuất trong nước. Bản thân Hiệp định SA cũng không đưa ra những yêu cầu cụ thể hơn liên quan đến nghĩa vụ chứng minh mối quan hệ nhân quả giữa gia tăng nhập khẩu và thiệt hại nghiêm trọng cho ngành sản xuất trong nước. Để tạo sự áp dụng thống nhất giữa các nước thành viên WTO trong khi thực hiện nghĩa vụ chứng minh, cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO đã đưa ra một qui trình kiểm tra 3 bước,[11] theo đó, cơ quan có thẩm quyền điều tra trước hết phải chứng minh được (i) sự trùng hợp giữa gia tăng nhập khẩu và những dấu hiệu suy giảm của ngành sản xuất trong nước; đồng thời phải chứng minh được (ii) mối quan hệ cạnh tranh giữa hàng hóa bị điều tra và hàng hóa tương tự sản xuất trong nước;[12] (iii) đặc biệt trong trường hợp sự suy giảm của sản xuất trong nước bị tác động bởi nhiều yếu tố khác như sự gia tăng giá cả nguyên liệu đầu vào, biến động của thị hiếu tiêu dùng…, cơ quan giải quyết tranh chấp yêu cầu nước áp dụng tự vệ thương mại phải chứng minh được rằng gia tăng nhập khẩu là nguyên nhân cơ bản gây ra thiệt hại nghiêm trọng đối với nền sản xuất trong nước bằng cách đưa ra những số liệu chứng minh rằng chỉ riêng bản thân sự gia tăng nhập khẩu cũng có khả năng gây ra thiệt hại nghiêm trọng đối với nền sản xuất trong nước. [13] Trên thực tế, cơ quan điều tra thường gặp khó khăn khi đáp ứng yêu cầu này vì họ phải xử lý dữ liệu điều tra những tác động của gia tăng nhập khẩu đối với thiệt hại nghiêm trọng của sản xuất trong nước một cách độc lập với những tác động của các yếu tố khác.[14]

Trong báo cáo điều tra cuối cùng cơ quan điều tra đã làm rõ, trong giai đoạn điều tra, ngoài sự gia tăng nhập khẩu, ngành sản xuất trong nước còn bị tác động bởi những yếu tố khác như sự gia tăng và những biến động trái chiều của giá dầu, sụt giảm cầu trong nước dưới tác động của khủng hoảng kinh tế, biến động lãi suất đối với khu vực sản xuất và gian lận thương mại. Theo kết quả phân tích số liệu thu thập được, cơ quan điều tra kết luận, sự biến động ngược chiều của giá dầu F.O trong nước so với thị trường quốc tế là nguyên nhân chính làm cho ngành sản xuất trong nước gặp khó khăn lớn trong giai đoạn từ giữa năm 2008 đến hết Quí I/2009. Đầu năm 2009, khi giá dầu F.O trong nước đã điều chỉnh giảm kịp với giá dầu trong khu vực, ngành sản xuất trong nước đã có dấu hiệu phục hồi và xu hướng gia tăng của hàng nhập khẩu có dấu hiệu giảm dần và chững lại, không còn sự gia tăng đột biến và mạnh mẽ cả về số lượng và giá trị hàng nhập khẩu.

Điều này có nghĩa là cơ quan điều tra không thể chứng minh được mối quan hệ nhân quả giữa gia tăng nhập khẩu và thiệt hại nghiêm trọng đối với ngành sản xuất trong nước. Trong trường hợp này, phù hợp với các qui định của WTO, cơ quan điều tra kết luận không có căn cứ để áp dụng các biện pháp tự vệ thương mại, ngay cả khi trên thực tế có sự trùng hợp giữa gia tăng nhập khẩu và thiệt hại nghiêm trọng đối với ngành sản xuất trong nước.

Thủ tục tham vấn

Phù hợp với qui định tại điều 12 khoản 3 Hiệp định SA và điều 10 Nghị định 150, Cục quản lý cạnh tranh – Bộ Công thương (Cơ quan điều tra) đã tiến hành phiên tham vấn công khai đối với các bên liên quan bao gồm, đại diện các nhà sản xuất trong nước, các nhà nhập khẩu, các nhà xuất khẩu và Hiệp hội kính và thủy tinh Việt Nam với mục đích tạo điều kiện cho các bên tiếp xúc, trình bày quan điểm, ý kiến của mình về vụ việc, đồng thời nhằm đảm bảo tính minh bạch và khách quan của quá trình điều tra.

Theo biên bản phiên tham vấn công khai về vụ việc điều tra áp dụng các biện pháp tự vệ tiến hành ngày 20.11.2009, bên cạnh những thông tin của đại diện các doanh nghiệp sản xuất trong nước, đại diện các doanh nghiệp nhập khẩu mặt hàng kính nổi và Hiệp hội kính và thủy tinh Việt Nam cũng đã đưa ra những quan điểm khác nhau về khả năng áp dụng các biện pháp tự vệ thương mại đối với nhóm hàng nhập khẩu này. Bản thân các nhà nhập khẩu khẳng định mức thị phần của ngành sản xuất trong nước tuy có giảm so với 2008 song vẫn giữ ở mức cao là 70% thị phần nội địa. Mức thị phần này được xem là tương đối cao trong bối cảnh chỉ có 2 nhà sản xuất trong nước. Các nhà nhập khẩu cũng bình luận, khả năng cạnh tranh của nền sản xuất trong nước là do ảnh hưởng của chính sách giá không linh hoạt cũng như công nghệ sử dụng dầu làm nhiên liệu sản xuất, trong khi các nước xuất khẩu sử dụng gas, làm hạ giá thành sản phẩm. Đại diện các doanh nghiệp nhập khẩu chia sẻ quan ngại về thiếu hụt nguồn cung nếu cơ quan có thẩm quyền quyết định áp thuế tự vệ đối với loại hàng này. Điều này sẽ tác động xấu đến quyền lợi của người tiêu dùng và đặc biệt các nhà đầu tư bất động sản. Quan điểm này được Hiệp hội kính Việt Nam chia sẻ khi cho rằng nguyên nhân quan trọng dẫn đến nhập khẩu kính tăng là do sản xuất trong nước không đáp ứng được nhu cầu thị trường.

Kết luận

Gần 7 tháng kể từ ngày nguyên đơn nộp đơn yêu cầu, thủ tục điều tra áp dụng tự vệ đầu tiên của Việt Nam kể từ ngày gia nhập WTO đã được tiến hành đúng thời hạn và thủ tục theo qui định của WTO.

Việc đảm bảo thời gian điều tra trong thời hạn pháp luật cho phép, có ý nghĩa trong việc tránh gây nên những tác động mang tính điều chỉnh trong hoạt động xuất nhập khẩu và sớm ổn định sản xuất cũng như tiêu dùng trong nước đối với nhóm sản phẩm này. Qua vụ việc này, Cục quản lý cạnh tranh là cơ quan nhà nước có thẩm quyền điều tra đã chứng tỏ được năng lực điều tra, thái độ tích cực và khách quan trong việc bảo vệ quyền lợi của ngành sản xuất trong nước trên tinh thần tôn trọng lợi ích hợp pháp của các đối tác thương mại của Việt Nam và tôn trọng luật pháp quốc tế. Tinh thần tuân thủ các qui định của WTO thể hiện trong hệ thống pháp luật thương mại Việt Nam, cụ thể trong các qui định về phòng vệ thương mại đối với hàng hóa nhập khẩu đã được kiểm nghiệm qua vụ việc điều tra thực tế đầu tiên.

Tuy vụ việc kết thúc với kết quả là không áp dụng các biện pháp tự vệ theo Quyết định cuối cùng của Bộ trưởng Bộ thương mại do không đáp ứng đủ điều kiện luật định, vụ điều tra đối với mặt hàng kính nổi nhập khẩu có thể được coi là một ví dụ điển hình cho tính tự chủ của các doanh nghiệp trong nước trong việc chủ động liên hệ với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để bảo vệ lợi ích thương mại hợp pháp của mình khi tham gia vào hoạt động thương mại thế giới. Nhận thức này của doanh nghiệp càng phải được đặc biệt phát huy trong giai đoạn tới, khi Việt Nam ngày càng tham gia hội nhập sâu hơn vào hoạt động thương mại thế giới và trong khu vực.

[1] Bản tin các vụ kiện thương mại quốc tế của VCCI số 18, tháng 12 năm 2009.

[2] Theo điều 10 khoản 1 Pháp lệnh 42, cá nhân, tổ chức có quyền nộp đơn yêu cầu điều tra áp dụng các biện pháp tự vệ thương mại khi có sản lượng hàng hóa đại diện cho ít nhất là 25% tổng sản lượng hàng hóa tương tự hoặc hàng hóa cạnh tranh trực tiếp sản xuất trong nước.

[3] Hiện nay cả SA và điều XIX GATT đều có hiệu lực áp dụng đối với các thủ tục điều tra và áp dụng các biện pháp tự vệ thương mại của các quốc gia thành viên WTO, mặc dù Hiệp định SA có những qui định không hoàn toàn giống với điều XIX GATT.

[4] Điều 6 Hiệp định CEPT đã tiếp thu, đồng thời thường xuyên dẫn chiếu đến những nội dung cơ bản của điều XIX GATT và SA, cho phép các quốc gia thành viên hoặc áp dụng qui định điều 6 hoặc tham khảo các qui định của WTO khi áp dụng các biện pháp tự vệ thương mại đối với hàng nhập khẩu từ một nước ASEAN đồng thời là thành viên của WTO.

[5] Do các biện pháp tự vệ thương mại được áp dụng nhằm mục tiêu bảo hộ nền sản xuất trong nước trước sức ép cạnh tranh từ hoạt động nhập khẩu, do vậy các nước xuất khẩu có quyền yêu cầu nước nhập khẩu phải đưa ra các biện pháp bồi thường những lợi ích thương mại bị mất đi do tác động của việc áp dụng các biện pháp tự vệ. Cơ chế đền bù thương mại trong trường hợp áp dụng các biện pháp tự vệ nhằm bảo vệ công bằng về lợi ích thương mại giữa các quốc gia, đồng thời nhằm bảo vệ những lợi ích mà tự do hóa thương mại đem lại, Tham khảo Hoàng Thị Thanh Thủy, Tự do hóa và các điều khoản phòng vệ thương mại trong Thương mại hàng hóa quốc tế, NXB Franke & Timme, Berlin 2008, tr. 162.

[6] Điều 7 khoản 3 Hiệp định SA qui định tổng thời gian áp dụng một biện pháp tự vệ, bao gồm cả thời gian áp dụng các biện pháp tự vệ tạm thời, thời gian áp dụng ban đầu và thời gian gia hạn không được vượt quá 8 năm.

[7] Báo cáo AB, Argentina-Footwear, ƯT/DS121/AB/R, mục 131.

[8] Năm 2006, khối lượng nhập khẩu là 5.775 MT. Năm 2007, lượng nhập khẩu hàng hoá thuộc đối tượng điều tra đã tăng 69,3%, đạt 9.779,5 MT. Nhập khẩu tiếp tục tăng rất nhanh trong năm 2008 lên tới 33.765 MT, với tỷ lệ tăng là 245,3%. Quý I và II/2009 lượng nhập khẩu vẫn ở mức rất cao, đạt 14.696 MT và 13.214 MT. Đến hết tháng 8/2009, lượng nhập khẩu đạt 35.371 MT.

[9] Trong một nghiên cứu thực tế về tình hình áp dụng các điều khoản tự vệ thương mại của các nước thành viên WTO, Stevenson đã chỉ ra rằng chỉ có 7 trên 28 báo cáo tự vệ thương mại được điều tra có đề cập đến yêu cầu về tính không lường trước được của sự gia tăng nhập khẩu, tham khảo Stevensen, Journal of World Trade 38(2) năm 2004, tr. 324.

[10] Thị phần nhập khẩu của các nước ASEAN trong các năm 2005, 2006, 2007, 2008, Quí I 2009 và Quí II 2009 là 24%, 36,2%, 29,5%, 57,3%, 57% và 68,4%, theo Báo cáo cuối cùng của Bộ Công thương ngày 23/02/2010, tr. 28.

[11] Tham khảo Báo cáo của Appellate Body trong vụ Argentina-Footwear, mục 8.299 và Berrisch trong Prieβ/Berrisch, WTO-Handbuch, 2003, tr. 484.

[12] Mối quan hệ cạnh tranh này thể hiện khả năng thay thế của hàng nhập khẩu đối hàng sản xuất trong nước và thường được chứng minh dưới góc độ kinh tế qua đường cầu co giãn, so sánh với Lee, Safeguard Measures in the World Trade – The Legal Analysis, 2003, tr. 44.

[13] Tham khảo phán quyết của Applate Body trong vụ Thịt cừu Mỹ (US-Lamb), mục 180.

[14] Tham khảo Hoàng Thị Thanh Thủy, Tự do hóa và các điều khoản phòng vệ thương mại trong Thương mại hàng hóa quốc tế, NXB Franke & Timme, Berlin 2008, tr. 409.

SOURCE: CHONGBANPHAGIA.VN

TS. HOÀNG THỊ THANH THỦY – Giảng viên Khoa Luật Đại học KTQD Hà Nội, LS tư vấn tại Văn phòng Luật Gide Loyrette Nouel